Cristian Babin

Scurtă introducere

La data de 1 aprilie 2019 a intrat în vigoare Codul Administrativ al Republicii Moldova, un cod care pretinde a fi „prietenos justițiabilului” și care mai pretinde a fi unul revoluționar în ceea ce privește procedura de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

La data intrării în vigoare a Codului Administrativ a fost abrogată Legea contenciosului administrativ nr. 793/2000 și Legea nr. 190/1994 cu privire la petiționare.

La această etapă apare întrebarea: care este soarta normelor juridice speciale derogatorii de la legea contenciosului administrativ abrogată, ca urmare a intrării în vigoare a Codului Administrativ? O altă întrebare este: care este soarta normelor juridice care dublau prevederile din legea contenciosului administrativ abrogată? Legiuitorul a avut suficientă maturitate juridică să elucideze aceste două răspunsuri?

Prevederea art. 257 alin. (3) din Codul Administrativ impune în sarcina Guvernului ca în termen de 6 luni de la publicarea Codului Administrativ (Codul a fost publicat la 17.08.2018, iar termenul indicat rezultă că expira la 17.02.2019) Guvernul va elabora și va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislației în vigoare în concordanță cu prezentul cod.

Din analiza normei pre citate, apar următoarele dileme: dacă legea specială poate deroga de la legea generală, de ce odată cu modificarea legii generale (Codul Administrativ) urmează a fi modificate legile speciale derogatorii? Codul Administrativ nu permite derogări și este necesară și ajustarea prevederilor speciale derogatorii?

Din această prevedere legală, am putea înțelege adevărata intenție a legiuitorului. Acesta a dorit crearea unui cadru legal unic în ceea ce privește reglementarea raporturilor administrative și asigurarea unei concordanțe a cadrului legal autohton la cadrul legal european. Prevederile art. 60 din Legea privind actele normative prevede că un „Cod” este „un act normativ adoptat de către Parlament care cuprinde, într-un sistem unitar, cele mai importante norme juridice dintr-o anumită ramură a dreptului.” Acest „cod” este creat prin „codificare”, care, potrivit art. 59 alin. (2) lit. c) din aceeași lege reprezintă „o sistematizare complexă, într-o concepție unitară a normelor juridice ce aparțin unei ramuri distincte a dreptului, și se realizează prin includerea acestora într-un cod.”

Revenim la întrebările anterioare, care este soarta normelor juridice speciale derogatorii de la legea contenciosului administrativ abrogată, ca urmare a intrării în vigoare a Codului Administrativ? Și care este soarta normelor juridice care dublau prevederile din legea contenciosului administrativ abrogate?

Continuăm să aplicăm orbește legea specială derogatorie? Sau ne uităm cu un ochi ce prevede legea generală – „Codul Administrativ”?. O soluție de început ar fi să dăm o șansă Codului Administrativ, cel puțin pentru faptul că a fost adoptat ulterior legilor existente care pretind a avea calitatea de „lege specială” și să continuăm analiza. [erau ele speciale în raport cu legea contenciosului administrativ, dar prin această analiză ne propunem să elucidăm dacă rămân a fi speciale în raport cu noul Cod Administrativ]

În Codul Administrativ, art. 1 este intitulat – „Legislația administrativă” care prevede la alin. (1 și 2) că legislația administrativă se întemeiază pe normele constituționale dezvoltate în prezentul cod, în alte legi și în alte acte normative subordonate legii, care reglementează raporturile administrative și care trebuie să fie în concordanță cu Constituția Republicii Moldova și reprezintă cadrul juridic principal prin care se asigură reglementarea raporturilor administrative la înfăptuirea activității administrative și a controlului judecătoresc asupra acesteia. Cu alte cuvinte, „Legislația administrativă” este formată din Codul Administrativ, alte legi și alte acte normative subordonate legii, iar acestea împreună asigură reglementarea raporturilor administrative [1] la înfăptuirea activității administrative și [2] a controlului judecătoresc asupra acesteia.

Dar alte legi decât Codul Administrativ și actele subordonate legii care formează legislația administrativă pot asigura reglementarea raporturilor administrative la exercitarea controlului judecătoresc asupra activității administrative?

Cu titlu de exemplu, legislația care reglementează un anumit domeniu juridic este prevăzută și în alte coduri, bunăoară:
Art. 4 din Codul Civil;
Art. 2 din Codul de Procedură Civilă;
Art. 2 din Codul de Procedură Penală;
Art. 1 din Codul Penal.

Ceea ce este deosebit de alte reglementări este faptul că art. 2 din Codul Administrativ pare să „facă ordine” și să ne prezinte care categorii de acte care fac parte din legislația administrativă și când se aplică.

Astfel, art. 2 alin. (1) prevede faptul că noul Cod Administrativ determină:

• statutul juridic al participanților la raporturile administrative,
• atribuțiile autorităților publice administrative și ale instanțelor de judecată competente pentru examinarea litigiilor de contencios administrativ,
• drepturile și obligațiile participanților în procedura administrativă și
• drepturile și obligațiile participanților în procedura de contencios administrativ [o să ne concentrăm atenția asupra acestei chestiuni].

Anume în această ultimă prevedere se accentuează și mai mult prietenia și apropierea Codului Administrativ de justițiabil. Iar, ca un adevărat „prieten”, tot Codul Administrativ reglementează că orice altă lege din componența legislației administrative urmează a fi adusă în corespundere cu prevederile Codului Administrativ (art. 257 alin. (3)).

Rezultă că anume Codul Administrativ reglementează chestiunile prevăzute la art. 2 alin. (1) din Codul Administrativ. Prin alte legi speciale care fac parte componentă a legislației administrative se poate deroga doar referitor la (precum prevede art. 2 alin. (2) din Codul Administrativ) anumite aspecte ce țin de activitatea administrativă privind domenii specifice de activitate și doar dacă această reglementare (specială derogatorie) este absolut necesară și nu contravine principiilor prezentului cod.

Atrag atenția că prevederile art. 2 alin. (2) din CA operează cu noțiunea de „activitate administrativă” (reglementată la art. 5 din CA) și nu cu noțiunea de „procedură administrativă” (reglementată la art. 6 din CA).

O interpretare contrară ar determina căderea în desuetudine a prevederilor art. 2 alin. (1) și (2) care stau la temelia raporturilor administrative.

În concluzie, am putea spune că doar Codul Administrativ prevede [de fapt ar trebui să prevadă, pentru că în realitate există încă în legile speciale și prevederi contradictorii] drepturile și obligațiile participanților la procedura administrativă și cea de contencios administrativ, iar prin lege specială, cu atât mai mult prin act subordonat legii, nu se poate deroga.

Miezul problemei abordate

Potrivit art. 214 alin. (1) din Codul Administrativ, „(…) Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente suspendarea executării actului administrativ individual pînă la înaintarea acțiunii în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit la art. 172 alin. (3).”

Deci, cererea de suspendare a actului administrativ, din punct de vedere temporal, la întrunirea condițiilor, poate fi înaintată și până la înaintarea acțiunii în contencios. Cel puțin această normă este prevăzută în Codul Administrativ, în Cartea a Treia care este intitulată „procedura contenciosului administrativ”.

Totuși, legislația autohtonă conține câteva excepții [le numim excepții, or anume lor trebuie să le dăm o apreciere dacă sunt „atavisme juridice” sau „prevederi speciale derogatorii”] de la această prevedere:

– Art. 23 alin. (3) din Legea privind Comisia Națională a Pieței Financiare nr. 192 din 12.11.1998 care prevede că „Suspendarea executării actelor Comisiei Naţionale, altele decât cele prevăzute la alin. (1/1), poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii (…)”;

– Art. 11/1 alin. (3) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei nr. 548 din 21.07.1995 care prevede că „Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii (…)”;

– Art. 33 alin. (12) din Legea cu privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului nr. 308 din 22.12.2017 care prevede că „Instanța de contencios administrativ sau, după caz, instanța de recurs poate dispune suspendarea executării deciziilor Serviciului prevăzute la alin. (4) și, respectiv, a încheierilor judecătorului privind prelungirea termenului numai la cererea persoanei care se consideră lezată în drepturi, depusă concomitent sau după depunerea contestației (…)”.

Comun pentru aceste prevederi este că ele interzic persoanei afectate de actul administrativ individual defavorabil să solicite suspendarea acestuia până la înaintarea unei acțiuni în contencios administrativ, dacă autoritatea publică învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit.

Apare următoarea problemă: ce trebuie să facă instanța de contencios administrativ dacă primește o astfel de cerere în lipsa unei acțiuni în contencios administrativ? Să o soluționeze sau să o respingă ca inadmisibilă?

Consider că instanța de judecată trebuie să o primească spre examinare și să o examineze potrivit prevederilor Codului Administrativ, chiar dacă „legea specială” prevede altfel.

Cele trei legi nu sunt „derogatorii” de la prevederile Codului Administrativ, or după cum am demonstrat mai sus, derogarea de la CA este permisă doar în ceea ce ține de activitatea administrativă. Ele sunt „atavisme juridice” moștenite dintr-un cadru juridic abrogat. Înaintarea unei cereri de suspendare înaintea înaintării unei acțiuni în contencios ține de exercitarea unui drept al persoanei afectate în procedura contenciosului administrativ, aspect ce poate fi reglementat doar de Codul Administrativ.

Cele trei exemple, prin urmare, sunt dovezi că Guvernul nu și-a făcut „tema de acasă” prevăzută la art. 257 alin. (3), iar Parlamentul nu a luat atitudine față de existența în cadrul legal autohton a unor prevederi care încă nu sunt în concordanță cu Codul Administrativ.

O dovadă a faptului că ceea ce am pus în discuție mai sus are dreptul la viață este și adoptarea unei Încheieri în acest sens de către Judecătoria Chișinău Sediul Centru (chiar dacă cu alte argumente) – https://jc.instante.justice.md/ro/pigd_integration/pdf/5c2b3490-a95a-4c8b-b51f-c7fe1e64a2bf.

Av. stagiar Cristian Babin