Cristian Babin

Considerațiuni generale privind amenda aplicată pentru neexecutarea obligației din titlu

Amenda vizată este una „procesual-administrativă” și reprezintă un „mijloc de presiune și sancționare, pentru a înfrânge rezistența conducătorilor autorităților publice la executarea hotărârilor” (A. Iorgovan, L. Vișan, A. S. Ciobanu, D. I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ. Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 357)

Această sancțiune este fundamentată pe premisa neexecutării culpabile a hotărârii judecătorești în termenul prevăzut de lege și de titlul executoriu. Cu alte cuvinte, în cazul neexecutării obligației din titlu este instituită o prezumție de vinovăție în neexecutarea obligației vizate, iar autoritatea și/sau conducătorul autorității au posibilitatea să facă dovada existenței unor motive temeinice pentru care obligația nu a fost executată, total sau în parte, în termenul stabilit. Jurisprudenţa CEDO nu exclude, de plano, luarea în considerare a unor circumstanţe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (e.g., cauza Ruxandra Trading SRL c. României, hotărârea din 12 iulie 2007) (ÎCCJ, s. cont. adm. fisc., dec.nr. 1597 din 20 martie 2009).

Or, Codul Administrativ conține indici care pot fi luați în calcul la stabilirea amenzii. Astfel, potrivit art. 181 alin. (4) din Codul Administrativ, „(…) La stabilirea amenzii de constrîngere se va ține cont și de interesul economic al debitorului executării în neîndeplinirea obligației care îl privește.” Un alt criteriu determinant la aplicarea amenzii este dacă acesta este aplicată pentru prima dată sau repetat, iar Codul Administrativ conține și în acest sens prevederi care reprezintă un punct de pornire spre individualizarea cuantumului amenzii aplicate. Astfel, potrivit art. 181 alin. (3) din Codul Administrativ, „(…) La stabilirea repetată a amenzii de constrîngere, aceasta se va mări rezonabil în comparație cu amenda anterioară de constrîngere.”

Pentru a fi posibilă stabilirea și încasarea amenzii, urmează a fi respectate câteva condiții.

În primul rând urmează a fi intentată procedura de executare în sensul art. 249 alin. (3) din Codul Administrativ, potrivit căruia, „(3) Executarea este inițiată printr-o cerere a creditorului executării. Deciziile în procedura de executare se emit prin încheiere, care poate fi contestată cu recurs la Curtea Supremă de Justiție în termen de 3 zile.” În practica judiciară autohtonă (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=66577) s-a statuat poziția potrivit căreia inițierea executării are loc prin depunerea unei cereri în acest sens de către creditorul executării. Ca urmare, în lipsa unei încheieri de respingere a cererii privind inițierea procedurii de executare, se consideră că procedura de executare a fost inițiată prin depunerea cererii de către creditor. Astfel, nu este obligatorie existența unei încheieri a instanței de apel privind inițierea procedurii de executare, aceasta fiind inițiată prin depunerea cererii de către creditorul executării.

În al doilea rând, trebuie să existe o notificare a conducătorului persoanei juridice de drept public despre intenția de executare, care să conțină:

• Măsura de executare care se intenționează să stabilească (în cazul dat, amenda de constrângere);
• Termen pentru îndeplinirea benevolă a obligațiilor de executat, cară nu poate depăși 30 de zile.

Astfel, scrisoarea de informare care urmează a fi expediată debitorului de către instanţa de apel sesizată cu o cerere de iniţiere a executării depusă de creditor poate lua orice formă prevăzută de legislaţie, inclusiv forma unei încheierii, fapt care este permis, în ipoteza în care întrunește condițiile de conținut menționate supra.  Această poziție este susținută și de practica judiciară autohtonă (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=70020).

Potrivit art. 249 alin. (3) din Codul administrativ, deciziile în procedura de executare se emit prin încheiere, iar prin aceasta poate fi reflectată decizia instanței de a comunica debitorilor obligației despre cererea depusă și solicitată informaţie despre executarea actului de dispoziţie judecătoresc a cărei neexecutare este invocată de creditor.

În al treilea rând, urmează să existe o neexecutare, chiar și parțială a obligației din titlu. Astfel, la stabilirea amenzii nu contează dacă obligația din titlul nu este executată total sau doar parțial. Această circumstanță poate influența doar individualizarea cuantumului pedepsei aplicate.

Cu titlu de exemplu, atragem atenția că într-o cauză a fost aplicată amendă pentru neexecutarea hotărârii instanței de contencios adminsitrativ în partea în care s-a dispus executarea imediată a acesteia (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=66863). Obiect al hotărârii a fost, printre altele, restabilirea la muncă și achitarea salariului pentru perioada absenței forțate de la muncă, iar instanța de fond a dispus executarea imediată a hotărârii. Instanța de apel a purces la executarea titlului executoriu chiar dacă Hotărârea vizată a fost contestată cu apel. Argument al acestei poziții a fost aplicarea prevederilor art. 256 alin. (1) lit. b), d) Cod de procedură civilă.

Referitor la condițiile de aplicare repetată a amenzii de constrângere, considerăm că aceasta trebuie să întrunească condițiile menționate supra, cu unele precizări.

O condiție suplimentară este ca să existe o încheiere de aplicare a amenzii de constrângere anterioară emiterii încheierii de aplicare a amenzii de constrângere repetată. Practica judiciară autohtonă susține poziția potrivit căreia prima încheiere de sancționare cu amendă de constrângere că conțină suplimentar:

• Mențiunea despre faptul că aplicarea amenzii nu scutește debitorul de la executarea dispoziției instanței judecătorești (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=68147).
• Mențiunea despre termenul suplimentar în interiorul căruia urmează să aibă loc executarea dispoziției instanței judecătorești (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=67170).
• Mențiunea despre măsura de executare care se intenționează (amenda repetată).

Prin încheierile instanței de apel în cadrul procedurii de executare, instanța de apel poate institui obligația de prezentare a probelor privind executarea/neexecutarea obligațiilor din titlul executoriu prin depunerea acestora la secretariatul Curții de Apel (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=67170). În plus, instanța de apel poate purcede la instituirea unei prezumții privind neexecutarea obligației din titlu în ipoteza neprezentării informației despre executarea obligației de bază (http://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=61147).

Considerațiuni privind amenda în privința autorității publice

Speță: „Vii acasă și vrei sa pui la spălat o pereche de pantaloni. Înainte să îi pui în mașina de spălat, verifici prin buzunare de ai ceva și găsești 20 lei. Îi pui în buzunarul de la palton și pui pantalonii la spălat. După ce se usucă pantalonii, pui cei 20 lei înapoi în buzunarul pantalonilor deja spălați.”

Dura lex, sed lex – dură e legea, dar e lege. Lege în acest sens nu reprezintă doar actul normativ adoptat de parlament, dar urmează a fi interpretată în sens larg, drept act care dă naștere unor drepturi și obligații, autoritatea căruia nu poate fi pusă la îndoială (la această categorie atribuim hotărârile Guvernului, Instrucțiunile ministerelor, contractele încheiate între părți, hotărârile instanțelor judecătorești).

Potrivit art. 120 din Constituția Republicii Moldova, „Este obligatorie respectarea sentinţelor şi a altor hotărîri definitive ale instanţelor judecătoreşti, precum şi colaborarea solicitată de acestea în timpul procesului, al executării sentinţelor şi a altor hotărîri judecătoreşti definitive.”

Dezvoltând această prevedere, Codul de Procedură Civilă la art. 16 alin. (1) prevede că „Hotărîrile, încheierile, ordonanţele şi deciziile judecătoreşti definitive, precum şi dispoziţiile, cererile, delegaţiile, citaţiile, alte adresări legale ale instanţei judecătoreşti, sînt obligatorii pentru toate autorităţile publice, asociaţiile obşteşti, persoanele oficiale, organizaţiile şi persoanele fizice şi se execută cu stricteţe pe întreg teritoriul Republicii Moldova”.

Neexecutarea acestora atrage răspunderea prevăzută de lege.

La prima vedere, răspunderea pentru neexecutarea unei Hotărâri judecătorești este prevăzută doar la:

Art. 318 din Codul Contravențional – „Neexecutarea hotărîrii instanţei de judecată”;

Art. 320 din Codul Penal – „Neexecutarea hotărîrii instanţei de judecată”.

Totuși, comun pentru răspunderea penală și contravențională este faptul că aceasta nu se aplică autorităților publice (art. 21 alin. (3) din Codul Penal și art. 17 alin. (1) din Codul Contravențional).

Atunci ce se întâmplă când cea care nu execută Hotărârea judecătorească este chiar o autoritate publică?

Există 3 posibilități:

• Stabilirea și încasarea unei amenzi în privința persoanei juridice de drept public (sau a conducătorului ei) – art. 254 din Codul Administrativ;
• Însăși emiterea actului administrativ individual – art. 255 din Codul Administrativ;
• Mandatarea unei persoane cu executarea – art. 256 din Codul Administrativ.

Art. 254 din Codul Administrativ prevede că „Dacă o persoană juridică de drept public nu își îndeplinește obligația din titlul executoriu, instanța de apel poate stabili și încasa în privința ei sau a conducătorului ei o amendă de constrîngere în mărime de la 100 la 20000 de unități convenționale. Stabilirea și încasarea amenzii de constrîngere pot fi repetate.”

Art. 181 alin. (4) din Codul Administrativ prevede că „(…) O unitate convențională constituie 50 de lei. La stabilirea amenzii de constrîngere se va ține cont și de interesul economic al debitorului executării în neîndeplinirea obligației care îl privește.”

Cu alte cuvinte, amenda de constrângere pentru neîndeplinirea obligației din titlu de către autoritatea publică este de la 5000 la 1 milion de lei.

Cu titlu de exemplu atragem atenția că potrivit secțiunii 172 din Codul procedurii administrative german, amenda de constrângere în Germania pentru astfel de neexecutări este de până la 10 mii euro, adică până la aproximativ 200 000 lei. La acest capitol, i-am „bătut” pe cei de la care ne-am inspirat.

Pe de altă parte, potrivit art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ român, „În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.”

Astfel, observăm că potrivit legislației române, autorității publice nu-i poate fi aplicată amendă de constrângere ci doar conducătorului sau persoanei obligate.

Reiterăm că instituirea amenzii de constrângere vine să confere eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie.

Potrivit Deciziei nr. 898 din 17 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 emisă de Curtea Constituțională Română, „Această soluţie legislativă dă expresie garanţiilor dreptului la un proces echitabil astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat în mod constant faptul că „administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi” (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24).”

Din analiza prevederilor în vigoare ale Codului Administrativ rezultă că instanța de apel poate încasa de la persoana juridică de drept public amenda.

Aici apar două întrebări:

• De unde persoana juridică de drept public va achita amenda, din care mijloace bănești?
• Unde va merge suma încasată?

Dacă la ambele întrebări de mai sus veți răspunde că din bugetul de stat în bugetul de stat, revenim la speța inițială și parafrazăm – dintr-un buzunar, în altul.

La sfârșitul acestor manipulări, s-a mărit sau s-a micșorat acest buget de stat, în general?

Considerațiuni privind amenda în privința conducătorului autorității publice

Potrivit art. 45 alin. (4) din Codul Administrativ, „(4) Autoritățile publice acționează prin intermediul conducătorilor sau al reprezentanților.”

Iar potrivit art. 253 alin. (3) din Codul Administrativ, „(3) Înaintea desfășurării executării, conducătorul persoanei juridice de drept public este informat în scris despre intenția de executare. Această prevedere nu se aplică în cazul executării ordonanțelor provizorii și în alte cazuri urgente”.

Astfel, rezultă că înaintea aplicării amenzii de constrângere, conducătorului persoanei juridice este informat în scris despre intenția de executare, iar în virtutea funcției pe care o deține, se instituie o prezumție a faptului că acesta cunoaște efectele juridice ale unei neexecutări.

Având în vedere normele citate, rezultă în mod cert faptul că aplicarea amenzii de constrângere conducătorului nu este condiționată de faptul dacă acesta a fost atras în proces în sensul art. 205 din Codul Administrativ.

Această poziție se datorează următorului considerent. Autoritățile publice sunt întotdeauna reprezentate fie de către conducătorul acesteia, fie de către un reprezentant desemnat (jurist, avocat). Chiar dacă am admite că Conducătorul autorității nu a participat la proces, juristul sau avocatul desemnat aveau obligația de a depune toată diligența pentru apărarea intereselor autorității pârâte. Astfel, dacă nu prin intermediul conducătorului, prin intermediul juristului sau avocatului, autoritatea își putea realiza pe deplin dreptul la apărare. Referitor la conducătorul autorității, acestuia nu i-au fost create careva impedimente de a se interesa de soarta dosarului în care autoritatea pe care o conduce este implicată într-un proces judiciar în calitate de pârât. Mai mult ca atât, ca urmare a notificării despre intenția de a purcede la executarea hotărârii rezultă că acesta în cunoștință de cauză nu s-a conformat imperativelor cuprinse în dispozitivul acesteia. Or, interesele acestuia puteau fi apărate cu succes de același reprezentant care a reprezentat interesele autorității publice pe care o conduce.

Av. stagiar Cristian Babin