Nătălița Gavrilenco

Reforma sistemului judiciar din Republica Moldova a devenit o prioritate strategică în contextul luptei împotriva corupției și al alinierii la standardele europene. Un pilon central al acestei reforme îl constituie vetting-ul — un proces de evaluare externă și extraordinară a judecătorilor și procurorilor, conceput pentru a filtra sistemul de persoane compromise și pentru a consolida încrederea publicului în actul de justiție. În mod particular, acest mecanism a fost aplicat începând cu evaluarea candidaților la funcțiile din organele de autoadministrare (CSM, CSP), extinzându-se ulterior asupra judecătorilor Curții Supreme de Justiție, ai curților de apel și ai altor instanțe.

Articolul de față își propune să analizeze în ce măsură vetting-ul reprezintă un mecanism corect și eficient de selecție a magistraților sau dacă, dimpotrivă, riscă să devină un exercițiu formalist, excesiv birocratic și potențial arbitrar. Cercetarea se concentrează în mod special pe regimul juridic al retragerii din procesul de evaluare, un aspect controversat și insuficient clarificat în legislația națională.

Metoda utilizată constă în analiza juridico-doctrinară a cadrului normativ (Legea nr. 26/2022, Legea nr. 65/2023 și Legea nr. 252/2023), corelată cu examinarea practicii decizionale a Comisiei de Vetting și a jurisprudenței Curții Supreme de Justiție. Studiul este completat de un studiu de caz care reflectă modul în care a fost interpretată și aplicată legislația în cazuri concrete de retragere din concurs.

Rezultatele cercetării indică o discrepanță între litera legii și practica națională. Deși cadrul legal prevedea inițial că retragerea voluntară din concurs echivalează cu nepromovarea evaluării, ulterior Comisia de Vetting a modificat interpretarea acestor norme, stabilind că retragerea din inițiativă proprie a candidatului indiferent de motivul invocat de acesta este echivalată prin efectul legii cu nepromovarea evaluării. Totuși, unica consecință juridică în acest caz este imposibilitatea candidatului de a participa la concurs. Legea nu prevede interdicția de a participa ulterior la alte concursuri. Această schimbare de practică, validată inclusiv prin jurisprudență, reprezintă un pas important spre asigurarea unui proces echitabil și mai puțin punitiv, chiar dacă nu este susținută explicit de modificări legislative.

Contextul reformei judiciare în Republica Moldova

Procesul de reformă a justiției în Republica Moldova a fost impulsionat de necesitatea alinierii la standardele statului de drept și ale Uniunii Europene, în contextul candidaturii Moldovei pentru aderarea la UE. Unul dintre cele mai ambițioase și controversate mecanisme introduse în acest proces a fost vetting-ul, adică evaluarea extraordinară a judecătorilor și procurorilor, axată pe verificarea integrității și profesionalismului acestora.

Scopul declarat al acestui proces este de a curăța sistemul judiciar de persoane compromise, de a preveni influențele politice sau corupte în selecția și promovarea magistraților și de a întări încrederea cetățenilor în instituțiile de drept ale statului [1]. Această reformă vine pe fondul unei percepții publice negative persistente, conform căreia sistemul de justiție este ineficient și vulnerabil la influențe politice sau economice[2].

Independența și integritatea sistemului judiciar sunt factori esențiali pentru consolidarea statului de drept, garantarea drepturilor fundamentale și funcționarea corectă a instituțiilor. În acest sens, vetting-ul a fost privit de autorități și de partenerii internaționali drept un filtru necesar, deși extrem de sensibil, în evaluarea corpului magistral.

Întrebarea fundamentală care stă la baza acestui articol este: Reprezintă vetting-ul un mecanism corect și eficient de selecție a magistraților sau riscă să devină un exercițiu excesiv de formalism, cu efecte nejustificat punitive?

Această dilemă se manifestă în special în interpretarea și aplicarea prevederilor legale referitoare la retragerea din procesul de evaluare — un aspect esențial care implică nu doar reguli de procedură, ci și principii fundamentale de echitate, acces la funcții cu demnitate publică și protecție a reputației profesionale.

Procesul de vetting este reglementat printr-un cadru legislativ complex care include:

– Legea nr. 26/2022, privind evaluarea candidaților la funcțiile din organele de autoadministrare ale sistemului judecătoresc și al procuraturii (CSM și CSP);
– Legea nr. 65/2023, care vizează evaluarea integrității magistraților, în special a celor de la CSJ;
– Legea nr. 252/2023, care reglementează evaluarea judecătorilor din funcțiile de conducere din instanțele de fond și apel [3].

Pe baza acestor legi:

(i) sunt evaluați atât judecători și procurori în funcție, cât și candidați din afara sistemului- reprezentanți ai societății civile;
(ii) retragerea din concurs are efecte juridice diferite în funcție de calitatea persoanei evaluate și de legea aplicabilă.

Comisia de Vetting a fost creată ca un organ ad-hoc, cu un mandat temporar, având misiunea exclusivă de a evalua judecătorii de la CSJ și de a filtra accesul la funcții de conducere. Acestui organ i s-a conferit un statut juridic aparte, diferit de cel al unei autorități publice clasice, fapt ce a generat dezbateri în doctrina administrativă privind natura actelor sale și căile de atac posibile[4].

În perioada 2023–2024, procesul de vetting a avut un impact semnificativ asupra structurii corpului de magistrați. Potrivit datelor oficiale, aproximativ 100 de judecători au părăsit sistemul în doar doi ani, mulți dintre aceștia alegând să demisioneze înainte de inițierea evaluării. Printre aceștia se numără 22 din cei 25 de judecători ai Curții Supreme de Justiție și peste 30 de magistrați ai curților de apel[5].

Această dinamică masivă a fost interpretată de unii drept o formă de rezistență a sistemului față de reformă, iar de alții — drept o dovadă că evaluarea are efect de „autocurăţare”. În același timp, Comisia a semnalat că următoarea etapă a reformei va viza Procuratura Generală și procuraturile specializate, ceea ce sugerează o continuare a acestui proces amplu de restructurare[6].

Ultima etapă în desfășurare, conform informațiilor oficiale, vizează evaluarea președinților și vicepreședinților de instanțe judecătorești. La data de 2 mai 2025, Comisia de Vetting a notificat 24 de judecători aflați în aceste funcții, solicitând inițierea procesului de evaluare a integrității financiare și etice, în temeiul Legii nr. 252/2023. Termenul legal pentru depunerea documentației relevante a fost de 20 de zile. În urma procesării dosarelor, s-a constatat că 14 dintre cei 24 de judecători notificați au respectat cerințele procedurale și vor continua procesul de evaluare[7].

Studiu de caz: Retragerea din concurs în procesul de vetting – între normă legală și practică administrativă

În cadrul procesului de vetting, unul dintre cele mai contestate și neclare aspecte vizează regimul juridic aplicabil în legătură cu retragerea candidaților din evaluare.

Conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/2022, „retragera din concurs (…) se echivalează cu nepromovarea evaluării”, indiferent de motivul invocat[8]. Această formulare pare a institui o prezumție absolută de nepromovare, chiar și în lipsa unei evaluări de fond.

În paralel, articolul 14 alin. (8) din aceeași lege reglementează procedura de contestare a deciziilor Comisiei de evaluare și competențele Curții Supreme de Justiție. Astfel, completul special de judecată instituit la nivelul CSJ poate doar:
a) respinge contestația;
b) admite contestația și dispune o singură reevaluare;
c) constata promovarea/nepromovarea în caz de contestație repetată. [9]

Importanța acestor prevederi derivă din faptul că legea nu conferă instanței posibilitatea de a anula complet o decizie de retragere fără reevaluare, iar Comisia, la rândul ei, are competențe limitate în ceea ce privește interpretarea normelor de retragere.

Astfel, în decizia pronunțată de Curtea Supremă de Justiție la data de 2 ianuarie 2024 în dosarul nr. 3-1/24, completul de judecată a respins cererea depusă de Natalia Gavrilenco, care solicita anularea deciziei Comisiei de evaluare din 22 decembrie 2023, adoptată în temeiul art. 29 din Regulamentul Comisiei Vetting, și care a consemnat statutul de „Nepromovat” ca efect al retragerii[9]. Totuși, această decizie a generat dezbateri juridice semnificative și a determinat o reevaluare a modului în care Comisia abordează retragerile ulterioare inițierii evaluării, orientându-se spre practici mai conforme cu principiile proporționalității și reputației profesionale.

Un alt exemplu revelator este cazul Sorbalo Stanislav, fost candidat judecător pentru organele de autoadministrare. În acel dosar, Comisia de evaluare a decis, la 19 ianuarie 2024, să înceteze procedura de evaluare ca urmare a demisiei acestuia din funcție, fără a dispune reevaluare și fără a emite decizie de nepromovare[10]. Această decizie pare să contrazică în mod direct prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/2022, potrivit cărora: „Retragerea din concurs a unui candidat (…) se echivalează cu nepromovarea evaluării.” [11]

Deși candidatul Sorbalo se afla deja în proces de reevaluare — etapă permisă în condiții excepționale doar în urma admiterii unei contestații potrivit art. 14 alin. (8) lit. b) din Legea nr. 26/2022 [11]  — Comisia a interpretat retragerea prin demisie ca o pierdere a calității de candidat, ceea ce, în viziunea sa, justifica încetarea procedurii fără calificativ. Astfel, în loc de o decizie de „Nepromovat”, Comisia a emis o hotărâre de „încetare a procedurii”.

Această abordare a fost validată de Curtea Supremă de Justiție prin decizia pronunțată la 3 aprilie 2024, în care s-a menționat că:

„Comisia a constatat imposibilitatea continuării evaluării ca urmare a pierderii statutului de judecător” [12].

Această poziție contrazice însă în mod flagrant dispoziția imperativă din art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/2022, potrivit căreia retragerea atrage efectul automat de nepromovare. Practic, Comisia a creat un regim de excepție care nu are fundament legal expres, iar această evoluție administrativă, poate părea rațională în logica protejării reputației candidaților.

Ba mai mult, participarea la concursuri publice este o manifestare a libertății individuale a unei persoane. Renunțarea la orice funcție sau la concursuri de accedere în funcții este de asemenea o libertate individuală. Participarea la concursuri publice nu poate fi o obligație. Pentru renunțarea la dreptul de a participa la concurs nu trebuie sa existe sancțiuni de tipul celor prevăzute în alin. (1) art.14 din Legea nr.26/2022.

Amintim, că conform art. 8 din Legea nr. 26/2022, se consideră că un candidat corespunde criteriului de integritate etică dacă în privința acestuia nu există suspiciuni rezonabile privind comiterea actelor de corupție, actelor conexe actelor de corupție sau faptelor coruptibile, nu a încălcat regimul juridic al declarării averii. Pentru evaluarea integrității financiare a candidatului, Comisia de evaluare verifică dacă candidatul a achitat impozitele (adică nu a comis evaziune fiscală) etc. Conform alin. (5) art.13 al Legii 26/2022 ”se consideră că un candidat nu întrunește criteriile de integritate dacă s-a constatat existența unor dubii serioase privind conformitatea candidatului cu cerințele prevăzute la art. 8, care nu au fost înlăturate de către persoana evaluată.” Și aceste dubii serioase nu pot fi răsturnate prin nici o altă decizie sau procedură legală.

Astfel, nepromovarea evaluării are un specific extrem de mare în contextul procedurii de Vetting: ”nepromovarea” evaluării în contextul Vettingului nu înseamnă că pur și simplu că candidatul nu a câștigat un concurs, ci reprezintă de facto o sancționare a candidatului retras din concurs, care, pe lângă consecința naturală de a nu obține funcția la care aspira, urmare a retragerii voluntare din concurs, mai este supus și stigmatizării, cu potențialul de a afecta grav demnitatea și reputația, prin prezumarea de a fi implicat în acte criminale, lipsit de integritate etică sau financiară.

Această etichetare sau prezumție se instituie inclusiv în cazul lipsei unei evaluări din partea comisiei, în lipsa unor probe sau audieri a candidatului retras din concurs.

Contrar cu ceea ce a decis Comisia Vetting, Curtea Constituțională, prin  decizia din 13 iunie 2024 a menționat: „ … Decizia de retragere din concurs nu răspunde la întrebarea dacă candidatul corespunde sau nu criteriilor de integritate etică și financiară și nu reprezintă în acest sens o decizie de nepromovare a evaluării. Legislatorul, așa cum prevede în norma contestată, „echivalează retragerea din concurs cu nepromovarea evaluării”, atribuind deciziei de retragere efectul juridic al unei decizii de neadmitere a candidatului la concurs.”

Norma legală potrivit căreia retragerea unui candidat din procesul de vetting echivalează cu nepromovarea evaluăriicomportă serioase probleme de compatibilitate cu standardele CEDO, în special cu dreptul la un proces echitabil (art. 6 §1 și §2), dreptul la viață privată (art. 8) și principiul nediscriminării (art. 14).

Această normă instituie o prezumție absolută de lipsă de integritate, fără ca vreo autoritate să fi analizat fondul dosarului, fără audiere, fără prezentarea probelor și fără justificare individualizată. Calificativul de „nepromovat” atribuit automat unei persoane care se retrage voluntar este echivalent cu o sancțiune morală, stigmatizantă, care se răsfrânge negativ asupra carierei și reputației profesionale. Jurisprudența CtEDO – inclusiv în cauza L.B. c. Ungaria (2023) – a stabilit că publicarea unor informații inexacte sau înșelătoare privind o persoană într-un registru oficial accesibil publicului, fără o analiză de proporționalitate și fără o justificare individuală, încalcă dreptul la viață privată și reputație.

Mai mult, aplicarea acestei norme într-un mod rigid, fără a permite retragerea onorabilă din concurs pentru motive obiective (cum ar fi schimbarea opțiunii de carieră, sănătatea, evenimente personale), depășește marja de apreciere a statului și încalcă principiul proporționalității. În condițiile în care nu s-a realizat nicio evaluare de fond, echivalarea retragerii cu nepromovarea transformă un act voluntar într-o etichetare negativă, contrar principiilor stabilite în cauze precum Sidabras și Džiautas c. Lituania sau Denisov c. Ucraina, unde CtEDO a subliniat că măsurile administrative care afectează semnificativ reputația profesională trebuie să fie justificate, individualizate și să nu depășească ceea ce este necesar într-o societate democratică. Din această perspectivă, dispoziția analizată din Legea nr. 26/2022 operează mai curând ca o sancțiune automată, cu efect discriminatoriu și disproporționat, incompatibilă cu spiritul Convenției.

În prezent, se conturează cel puțin trei regimuri de tratament contradictorii în ceea ce privește retragerea din concurs:

1. În cazul Gavrilenco, retragerea din inițiativă proprie a candidatului în privința căruia a fost inițiată evaluarea, Comisia adoptă o decizie de constatare a retragerii din concurs;
2. În cazul Sorbalo, retragerea prin demisie a condus la încetarea procedurii fără decizie calificativă;
3. În următoarele cazuri de retragere, Comisia nici măcar nu mai emite o decizie, lăsând CSP/CSM să adopte o hotărâre, cu potențialul de a evita complet orice sancțiune administrativă sau cale de atac.

Această triadă de soluții reflectă o profundă lipsă de coerență și creează un precedent periculos de insecuritate juridică.

Un caz recent care pune în lumină din nou ambiguitățile regimului juridic aplicabil retragerii din procesul de evaluare este cel al Veronicăi Dragalin, fosta șefă a Procuraturii Anticorupție. La data de 17 mai 2025, aceasta și-a prezentat demisia din funcție [13], deși se afla în plin proces de vetting organizat în baza Legii nr. 252/2023, care vizează procurorii din funcțiile-cheie din cadrul Procuraturii Generale, Procuraturii Anticorupție și PCCOCS. Conform reglementărilor în vigoare, în cazul nepromovării evaluării, candidatul este eliberat din funcție și nu mai are dreptul de a ocupa funcții de demnitate publică sau de a activa ca procuror sau judecător pentru o perioadă de 5 până la 7 ani [14].

Demisia voluntară a Veronicăi Dragalin, depusă în cursul procedurii de evaluare, a fost tratată de Comisia Vetting ca echivalentă cu nepromovarea evaluării [15], în conformitate cu art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/2022 și prevederile exprese ale Legii nr. 252/2023. Această abordare rigidă, care ignoră circumstanțele personale invocate și momentul exact al retragerii, consolidează o practică sancționatorie automată, în pofida jurisprudenței anterioare variabile. În contextul precedentelor divergente din dosarele Gavrilenco și Sorbalo, modul de aplicare a legii în cazul Dragalin confirmă incoerența normativă și lipsa de previzibilitate a mecanismului de vetting, care pare să se îndepărteze de principiile proporționalității și echității procedurale.

Această stare de fapt subliniază nevoia stringentă de revizuire legislativă clară și coerentă, pentru a evita arbitrariul administrativ și a proteja nu doar drepturile candidaților, ci și legitimitatea și credibilitatea procesului de vetting.

Concluzii

Procesul de vetting din Republica Moldova, deși conceput ca un mecanism de reformă a sistemului judiciar și de restabilire a încrederii în justiție, relevă în practică numeroase tensiuni între litera legii, interpretarea normelor și aplicarea lor efectivă. Studiul de față a demonstrat că problema retragerii candidaților din procesul de evaluare externă ridică multiple semne de întrebare cu privire la coerența juridică, predictibilitatea procedurii.

Această varietate de tratamente, în contradicție directă cu prevederile legale, afectează transparența, securitatea juridică și previzibilitatea procesului de vetting. În plus, lasă loc speculațiilor privind arbitrarul și discreționarul deciziilor, subminând chiar scopul reformei: recâștigarea încrederii în sistemul de justiție.

Bibliografie:

1. Guvernul Republicii Moldova, Conceptul privind evaluarea externă a judecătorilor și procurorilor, 2021. Disponibil la: https://justice.gov.md/public/files/Concept_EEJP_15_11_2021_1.pdf (accesat la 28 mai 2025).
2. Freedom House, Nations in Transit 2023 – Moldova Country Report, 2023.
3. Legea nr. 26/2022 privind unele măsuri pentru asigurarea integrității în procesul de selecție în funcțiile din sistemul judecătoresc, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 171/2022; Legea nr. 65/2023; Legea nr. 252/2023.
4. Codul administrativ al Republicii Moldova, Cod nr. 116 din 19.07.2018, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 309–320/466 din 17.08.2018, cu modificările ulterioare (inclusiv prin Legea nr. 284 din 05.12.2024, MO 513–515 din 07.12.2024, art. 710, în vigoare din 07.01.2025), art. 3 și art. 6, privind caracterul actelor administrative.
5. Comisia de Vetting, Comunicate de presă (2023–2024). Disponibil la: https://vetting.md (accesat la 28 mai 2025).
6. Ministerul Justiției, Raport privind implementarea reformei justiției, mai 2024.
7. Comisia de Vetting, „14 dintre cei 24 de președinți și vicepreședinți de instanțe notificați rămân în procesul de evaluare externă”, Comunicat de presă, 22 mai 2025. Disponibil la: https://www.vettingmd.eu/ro/comunicate-de-presa/14-dintre-cei-24-de-presedinti-si-vicepresedinti-de-instante-notificati-raman-in-procesul-de-evaluare-externa
8. Legea nr. 26/2022, art. 13 alin. (1), privind echivalarea retragerii din concurs cu nepromovarea evaluării.
9. Curtea Supremă de Justiție, Decizie în cauza Gavrilenco v. Comisia de evaluare, Dosar nr. 3-1/24, Nr. PIGD 2-24000567-01-3-02012024, pronunțată la 2 ianuarie 2024. Disponibil la: https://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=76998
10. Comisia de evaluare, Decizia din 19 ianuarie 2024 în cauza Sorbalo Stanislav. Disponibil la: https://www.vettingmd.eu
11. Legea nr. 26/2022, art. 13 alin. (1), privind măsurile aferente selectării candidaților în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor.
12. Curtea Supremă de Justiție, Decizie în cauza Sorbalo Stanislav v. Comisia de evaluare, pronunțată la 3 aprilie 2024.
13. Procuratura Anticorupție, Declarație video a Veronicăi Dragalin. Disponibil la: https://www.facebook.com/watch/?v=548002331615606
14. Bizlaw.md, Diferențele dintre pre-vetting și vetting în contextul reformei justiției, 2024. Disponibil la: https://www.bizlaw.md/diferentele-dintre-pre-vetting-si-vetting-in-contextul-reformei-justitiei
15. Comunicat de presă a Comisiei de evaluare a procurorilor, care a aprobat raportul de evaluare privind ex-procurorul șef al Procuraturii Anticorupție Veronica Dragalin, 13 iunie, 2025. Disponibil la: https://vettingmd.org/2025/06/comisia-de-evaluare-a-procurorilor-a-aprobat-raportul-de-evaluare-privind-ex-procurorul-sef-al-procuraturii-anticoruptie-veronica-dragalin/