Site icon JMD

Formalismul excesiv în contenciosul administrativ

Vadim Vieru

Av. Vadim Vieru

Irina Cojocaru

1. Introducere

Tema formalismului excesiv ocupă astăzi un loc central în reflecția privind contenciosul administrativ, deoarece, în această materie, raportul dintre formă și fond se proiectează direct asupra efectivității controlului judecătoresc al activității administrative. În litigii care au ca obiect legalitatea actului administrativ, a refuzului nejustificat ori a inacțiunii autorității, structura procedurală determină dacă justițiabilul ajunge sau nu la o examinare judiciară reală a pretenției sale. În dreptul Republicii Moldova, această dimensiune este cu atât mai importantă cu cât Codul administrativ configurează controlul judecătoresc asupra activității administrative ca element constitutiv al statului de drept și garantează expres atât dreptul la judecarea echitabilă a cauzei, cât și imposibilitatea îngrădirii controlului judecătoresc.1

Doctrina moldovenească a remarcat, în mod întemeiat, că adoptarea Codului administrativ trebuie înțeleasă ca o reconstrucție a justiției administrative în logica protecției efective a persoanei împotriva puterii publice, ca o „legislație prietenoasă cetățeanului”. În același timp, acest filtru procedural prealabil examinării fondului concentrează riscul major al unei utilizări disproporționate a formelor. De aici rezultă actualitatea temei: problema formalismului excesiv privește însăși capacitatea contenciosului administrativ de a-și îndeplini funcția de control al legalității administrative.2, 3

În plan european, dezbaterea s-a consolidat în jurul ideii că drepturile garantate de Convenție trebuie să fie practice și efective, iar accesul la instanță nu poate fi redus la existența formală a unei căi judiciare. Curtea insistă totodată că restricțiile procedurale nu pot atinge însăși esența dreptului de acces la instanță și trebuie să rămână legate de scopurile pentru care au fost instituite, în special securitatea juridică și buna administrare a justiției. Din această perspectivă, formalismul devine excesiv în câteva configurații tipice. O primă situație apare atunci când o nouă condiție de admisibilitate este aplicată retroactiv unei căi de atac deja exercitate, fără ca partea să o fi putut anticipa sau remedia, așa cum s-a întâmplat în Gil Sanjuan c. Spaniei. A doua privește o regulă jurisprudențială nouă asupra termenului de sesizare, legitimă în sine, dar aplicată imediat unor litigii deja pendinte, într-un mod imprevizibil pentru justițiabil, ipoteza din Legros și alții c. Franței. A treia vizează o formalitate tehnică, precum obligativitatea depunerii electronice, aplicată rigid în pofida unor obstacole practice reale și în lipsa unei instrucțiuni clare ori a unei posibilități efective de regularizare, cum rezultă din Xavier Lucas c. Franței. A patra se produce când partea este lipsită de acces la judecată din cauza unei erori procedurale pe care, potrivit dreptului intern, trebuia să o corecteze autoritatea publică însăși, situația din Negura și alții c. Republicii Moldova. A cincea apare când instanța supremă refuză examinarea recursului printr-o interpretare excesiv de tehnică a cerințelor de competență sau de redactare, fără a păstra un raport rezonabil de proporționalitate între scopul regulii și sancțiunea procedurală. Problema priveşte, așadar, autonomizarea formei, iar nu simpla ei existență. Din momentul în care formalitatea încetează să organizeze accesul la instanță și începe să îl blocheze, ea devine incompatibilă cu art. 6 § 1 din Convenție.

Studiul de față urmărește să reconstruiască, într-o manieră sistematică, standardul convențional aplicabil formalismului excesiv și să îl raporteze la dreptul Republicii Moldova. Analiza se sprijină pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și pe doctrina în materie, examinate prin raportare la cadrul normativ intern. Dincolo de o simplă inventariere de hotărâri, demersul urmărește o teză mai precisă: în contenciosul administrativ, formalismul devine incompatibil cu art. 6 § 1 atunci când încetează să organizeze accesul la judecător și începe să îl neutralizeze. Din această teză derivă atât lectura critică a cauzelor de referință, cât și analiza dispozițiilor naționale susceptibile să genereze, prin aplicare rigidă, efecte de excludere procesuală.7, 8, 9

2. Obiectul demonstrației și repere metodologice

Un articol doctrinar despre formalismul excesiv riscă să devină fie un rezumat de jurisprudență CEDO, fie o critică generală a rigorii procedurale. Niciuna dintre aceste variante nu este suficientă. O analiză utilă presupune delimitarea unui standard și a unui câmp de aplicație. Standardul este oferit de art. 6 § 1 CEDO, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența privind accesul la instanță și, în mod particular, în cauzele referitoare la inadmisibilitatea unor cereri ori căi de atac pentru motive de formă. Câmpul de aplicație este reprezentat de contenciosul administrativ, adică de acea categorie de litigii în care procedura are rolul de a face posibil controlul jurisdicțional al administrației publice.4, 9

„Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public şi în termen rezonabil, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa.” (art. 6 § 1 CEDO)

Obiectul demonstrației este identificarea acelor zone în care norma procedurală, deși legitimă în abstract, poate produce prin interpretare sau aplicare un efect de excludere incompatibil cu exigențele procesului echitabil. Accentul cade, prin urmare, pe legătura dintre scopul normei și sancțiunea atașată nerespectării ei.

Mai întâi este fixat standardul convențional al accesului la instanță. Apoi sunt sintetizate criteriile prin care Curtea distinge formalismul legitim de cel excesiv. Numai după această etapă devine posibilă o lectură coerentă a jurisprudenței relevante și a dreptului intern. O asemenea arhitectură ajută la evitarea a două confuzii frecvente: aceea dintre severitatea procedurală și exces, respectiv aceea dintre orice neregularitate procedurală și orice încălcare a Convenției. În planul finalității, studiul oferă un model de analiză util deopotrivă pentru doctrină și pentru practica judiciară națională.

3. Standardul convențional al accesului la instanță în materia contenciosului administrativ

Dreptul de acces la instanță reprezintă una dintre dimensiunile constitutive ale procesului echitabil. Art. 6 § 1 nu consacră textual un drept la instanță. Curtea a statuat încă din cauza Golder că un asemenea drept este implicit în garanția convențională, fiindcă, fără acces la judecător, celelalte componente ale procesului echitabil ar rămâne fără suport normativ și fără utilitate practică. Într-o formulă devenită clasică, Curtea a subliniat că drepturile convenționale trebuie să fie „practice și efective, nu teoretice și iluzorii”. Această idee domină întreaga jurisprudență privind formalismul excesiv. Ceea ce contează este capacitatea reală a procedurii de a permite o examinare jurisdicțională a unei contestații serioase referitoare la un drept sau la o obligație cu caracter civil.

În materia contenciosului administrativ, standardul convențional are o particularitate importantă. Art. 6 § 1 se aplică acelor litigii administrative care privesc, în sens autonom convențional, drepturi și obligații cu caracter civil. Odată îndeplinit acest criteriu, exigențele accesului la instanță se proiectează asupra întregii arhitecturi procesuale: asupra termenelor, a procedurii prealabile, a regularizării cererii, a cerințelor de motivare și a condițiilor de exercitare a căilor de atac. Curtea admite existența unei marje de apreciere naționale în organizarea procedurii, însă subliniază că aceasta nu este nelimitată. Deși dreptul de acces la instanță, prin însăși natura sa, reclamă o reglementare din partea statului („by its very nature calls for regulation by the State”), limitările procedurale nu pot restrânge accesul individului într-o asemenea măsură încât să fie atinsă însăși esența dreptului („must not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired”).10

Curtea recunoaște explicit legitimitatea termenelor procesuale, a regulilor de competență, a exigențelor de formă și chiar a unor filtre stricte de admisibilitate la nivelul jurisdicțiilor supreme. În fața instanțelor superioare, formalizarea poate fi mai accentuată tocmai pentru a servi coerenței dreptului și securității juridice. Această legitimitate rămâne însă condiționată. Restricția trebuie să urmărească un scop legitim („pursue a legitimate aim”). Ea nu poate atinge substanța dreptului și trebuie să păstreze un raport rezonabil de proporționalitate între mijlocul folosit și scopul urmărit („a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved”). Totodată, Curtea cere instanțelor să evite două excese simetrice: formalismul excesiv, care compromite echitatea procedurii, și flexibilitatea excesivă, care golește de conținut normele procedurale. Astfel formulat, standardul convențional urmărește un echilibru, fără a renunța la disciplina procesuală.

4. Testul CEDO al formalismului excesiv

Jurisprudența Curții operează cu un model de evaluare construit progresiv din cauze concrete. Punctul de convergență al acestei jurisprudențe este ideea că exigența procedurală trebuie citită în raport cu două valori: securitatea juridică și buna administrare a justiției. Câtă vreme forma contribuie la aceste valori, restricția este, în principiu, legitimă. Când însă forma este aplicată într-o manieră care produce surpriză procedurală, împiedică remedierea, sancționează disproporționat ori atribuie părții consecințe pe care aceasta nu le putea evita, Curtea califică situația drept formalism excesiv.

Cauza Zubac a sistematizat această logică în jurul a trei axe: previzibilitatea procedurii pentru justițiabil, identificarea părții care trebuie să suporte consecințele erorii procedurale și verificarea dacă restricția contestată echivalează, în concret, cu un formalism excesiv.7

Din aceste axe pot fi desprinse cinci criterii operaționale. Primul este previzibilitatea normei ori a interpretării procedurale: partea trebuie să poată înțelege, într-un mod rezonabil, ce i se cere și care sunt consecințele nerespectării obligației. Al doilea privește claritatea și coerența practicii judiciare, fiindcă o regulă poate fi redactată laconic în lege, dar rămâne convențională dacă aplicarea ei jurisprudențială este stabilă și inteligibilă. Al treilea privește posibilitatea reală de remediere a neregularității. Al patrulea privește proporționalitatea sancțiunii. Al cincilea privește imputabilitatea erorii procedurale.

„În plus, reclamanta putea prevedea că aceste erori vor conduce la respingerea recursului său pe chestiuni de drept. În special, jurisprudența Curții Supreme fusese clară și constantă în sensul că recursurile pe chestiuni de drept în cauzele în care intervenise ulterior o modificare a valorii obiectului litigiului, așa cum se întâmplase și în prezenta cauză, erau inadmisibile. Mai mult, doamna Zubac fusese asistată de un avocat calificat din Croația încă de la debutul litigiului și chiar solicitase modificarea valorii. De la acel avocat se putea și trebuia să se aștepte să cunoască cerințele dreptului intern și jurisprudența Curții Supreme. Prin urmare, procedura care trebuia urmată pentru exercitarea recursului pe chestiuni de drept fusese reglementată într-o manieră coerentă și previzibilă. În sfârșit, Curtea a considerat dificil de acceptat că instanța supremă ar trebui să fie ținută de erorile instanțelor inferioare atunci când stabilește acordarea accesului la jurisdicția sa. Dimpotrivă, decizia Curții Supreme a asigurat securitatea juridică și buna administrare a justiției.”

Aceste criterii converg într-o analiză de efect. O cerință procedurală relativ severă poate rămâne convențională dacă este previzibilă, dacă partea dispune de un termen real de regularizare și dacă inadmisibilitatea este rezervată unor neregularități care afectează cu adevărat ordinea procesului. Invers, o exigență aparent modestă poate deveni neconvențională dacă este aplicată surprinzător, retroactiv sau în lipsa oricărei posibilități de corectare.

Formalismul procesual este inerent ideii de procedură, însă excesul începe acolo unde forma încetează să ordoneze procesul și începe să îl domine. În această etapă, raționalitatea normei este înlocuită de o logică de excludere. Pentru contenciosul administrativ, consecința este dublă: se blochează accesul individual la judecată și se afectează funcția sistemică de control jurisdicțional al administrației publice.

5. Jurisprudența relevantă și lecțiile sale

5.1. Gil Sanjuan c. Spaniei

Hotărârea Gil Sanjuan c. Spaniei este edificatoare pentru ipoteza în care formalismul excesiv se naște dintr-o nouă interpretare jurisprudențială a condițiilor de admisibilitate. În acea cauză, inadmisibilitatea recursului în materie administrativă a fost întemeiată pe criterii noi privind interpretarea și aplicarea cerințelor de admisibilitate ale recursului, fixate de Curtea Supremă printr-o decizie din 10 februarie 2011, după ce reclamanta își depusese deja declarația de recurs și motivele acestuia. Curtea Europeană a reținut că această schimbare nu era previzibilă pentru reclamantă, că a fost aplicată retroactiv cauzei sale pendinte și că ea nu dispunea, în concret, de o posibilitate reală de a se conforma noii cerințe sau de a remedia deficiența astfel creată. Hotărârea nu interzice exigențele sporite de tehnică juridică la nivelul instanței supreme. Ea refuză însă utilizarea lor retroactivă împotriva unei părți care acționase potrivit regulilor existente la momentul procesual relevant. Rigoarea procedurală încetează să mai fie legitimă atunci când produce surpriză procedurală și neutralizează utilitatea dreptului de acces la instanță.11

5.2. Legros și alții c. Franței

În Legros și alții, Curtea a examinat o altă configurație a aceleiași probleme. Noutatea nu privea conținutul unui act procesual. Ea consta în apariția, pe cale jurisprudențială, a unui termen rezonabil de sesizare a instanței administrative, în absența indicării căilor și termenelor de atac în actul administrativ. Curtea a admis că o asemenea regulă, în abstract, poate servi securității juridice și bunei administrări a justiției. Încălcarea a fost constatată deoarece regula a fost aplicată imediat unor litigii deja pendinte, fără a oferi justițiabililor posibilitatea reală de adaptare. Hotărârea este deosebit de valoroasă fiindcă arată că standardul convențional nu se opune inovației jurisprudențiale ca atare. Ceea ce el interzice este aplicarea ei cu efect surprinzător și distructiv asupra unor situații juridice deja angajate. În terminologia prezentului studiu, excesul nu rezidă în regula nouă. El apare în modul de tranziție de la vechea regulă la cea nouă.12

5.3. Xavier Lucas c. Franței

Cauza Xavier Lucas aduce în discuție o expresie contemporană a formalismului excesiv, formalismul digital. Reclamantul a introdus pe suport de hârtie o cerere care, în viziunea instanței naționale, trebuia depusă exclusiv pe cale electronică, prin platforma profesională pusă la dispoziția avocaților. Curtea a admis că digitalizarea procedurii urmărea un scop legitim și că profesioniștilor dreptului li se poate pretinde utilizarea unor instrumente informatice. Cu toate acestea, ea a constatat că modul concret de funcționare a platformei crea dificultăți serioase și că Guvernul nu a demonstrat existența unor instrucțiuni clare care să permită formularea corectă a cererii. În plus, avocatului nu i se putea imputa o lipsă de diligență. Modernizarea tehnică a procedurii nu justifică, prin ea însăși, sacrificarea accesului efectiv la instanță. Când mecanismul digital devine opac sau se transformă în capcană procedurală, formalismul excesiv îmbracă o formă tehnologică, dar rămâne, în fond, aceeași problemă de disproporție.13

5.4. Negura și alții c. Republicii Moldova

Cauza Negura și alții c. Republicii Moldova rămâne unul dintre cele mai clare exemple în care Curtea Europeană a sancționat formalismul jurisdicțional manifestat în materia procedurii prealabile administrative. Reclamanții, antreprenori din orașul Leova, au contestat în instanță decizia consiliului local prin care li se refuzase posibilitatea de a desfășura activitate comercială duminica. Deși judecătoria le-a admis acțiunea, Curtea de Apel Cahul a scos cererea de pe rol, apreciind că plângerea prealabilă ar fi fost adresată unei autorități greșite, și anume Primăriei, în loc de Consiliul local.14

Analizând cauza prin prisma art. 6 § 1 din Convenție, Curtea Europeană a observat că instanțele naționale ignoraseră elemente decisive ale dosarului. Din înscrisurile anexate rezulta că reclamanții depuseseră deopotrivă o cerere prealabilă adresată Primăriei și o plângere directă la Consiliul orășenesc Leova, autoritatea competentă care adoptase actul contestat. Mai mult, Curtea a subliniat că nici Legea contenciosului administrativ și nici alte dispoziții interne nu ofereau o definiție a cererii prealabile și nici nu impuneau cerințe formale specifice pentru o asemenea plângere. În aceste condiții, era dificil de acceptat concluzia instanței naționale potrivit căreia reclamanții nu ar fi respectat procedura extrajudiciară.

Importanța hotărârii pentru tema formalismului excesiv constă în faptul că ea delimitează clar rigoarea procedurală legitimă de formalismul disproporționat. Curtea a reținut că poziția Curții de Apel Cahul a fost formalistă, întrucât a ignorat cererea adresată autorității competente, deși aceasta se afla la dosar, și a refuzat examinarea fondului în pofida respectării condițiilor legale de sesizare a instanței. Dreptul reclamanților de acces la o instanță a fost astfel limitat fără temei legal.

5.5. Jurisprudența națională

În jurisprudența constituțională a Republicii Moldova, unul dintre cele mai relevante repere pentru analiza formalismului excesiv este Hotărârea Curții Constituționale nr. 20 din 3 noiembrie 2022, pronunțată cu privire la excepția de neconstituționalitate a textului „trebuie să fie dactilografiată și” din articolul 437 alin. (1) din Codul de procedură civilă. Curtea a fost chemată să examineze dacă restituirea cererii de recurs pentru simplul motiv că aceasta nu era dactilografiată este compatibilă cu dreptul de acces la un tribunal. Din chiar formularea hotărârii rezultă că instanța constituțională a plasat analiza în cadrul exigențelor privind accesul efectiv la justiție și evitarea formalismului excesiv, preluând în mod explicit standardul convențional al unui drept practic și efectiv de acces la un tribunal.

În motivare, Curtea Constituțională a reținut că dreptul de acces la un tribunal nu este absolut și poate fi supus unor limitări, însă acestea trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să rămână proporționale, astfel încât să nu atingă însăși esența dreptului. Totodată, instanța a subliniat că respectarea formalităților procedurii civile este importantă, întrucât ele reduc marja discreționară, previn arbitrariul, asigură egalitatea armelor, sprijină soluționarea efectivă a litigiului într-un termen rezonabil și servesc securității juridice. Cu toate acestea, în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, instanța constituțională a accentuat că formalismul excesiv poate fi contrar obligației statului de a garanta un drept practic și efectiv de acces la un tribunal.

Cu referire la pozițiile Curții Supreme de Justiție, un reper important pentru analiza formalismului excesiv în contenciosul administrativ este Avizul consultativ al Plenului din 14 aprilie 2014 privind modul de aplicare a legii în cazurile nerespectării procedurii prealabile în litigiile de contencios administrativ. Avizul pornește de la caracterul imperativ al normelor care reglementau procedura prealabilă în vechea Lege a contenciosului administrativ și arată că, în principiu, nerespectarea acesteia constituie temei de restituire a cererii de chemare în judecată, iar dacă acțiunea a fost deja primită spre examinare, de scoatere a cererii de pe rol.

În ipoteza în care instanța a primit greșit acțiunea fără a verifica respectarea procedurii prealabile, a desfășurat deja acte procesuale, au expirat termenele legale pentru procedura prealabilă, iar autoritatea administrativă a lăsat cererea prealabilă fără soluționare, scoaterea cererii de pe rol poate avea drept consecință o îngrădire a accesului liber la justiție pentru reclamant. Chiar în logica unei proceduri prealabile obligatorii, Curtea Supremă de Justiție recunoaște astfel că aplicarea rigidă a sancțiunii procesuale poate deveni incompatibilă cu exigența protecției jurisdicționale efective.

Importanța acestui aviz pentru articolul de față constă în faptul că el surprinde una dintre cele mai sensibile forme de formalism în contenciosul administrativ: situația în care justițiabilul riscă să fie lipsit atât de un remediu administrativ efectiv, cât și de o examinare judecătorească pe fond. Plenul reține expres că, în circumstanțele speței, reclamantul risca să fie lipsit de posibilitatea de a-și apăra drepturile și libertățile, deoarece nu beneficiase de un recurs efectiv la etapa extrajudiciară, iar o eventuală cerere repetată putea fi respinsă ca tardivă.

Un reper relevant din jurisprudența recentă a Curții Supreme de Justiție este decizia din 29 aprilie 2026, pronunțată în cauza Sergiu Rotaru împotriva lui Alexandru Oloinic, în care instanța supremă a examinat explicit argumentul recurentului privind existența unui formalism excesiv în restituirea apelului. În speță, Curtea de Apel Nord nu a dat curs apelului și a acordat un termen pentru înlăturarea neajunsurilor, solicitând prezentarea apelului motivat și anexarea dovezii achitării taxei de stat și a taxei de timbru. Recurentul a susținut ulterior că neajunsurile fuseseră înlăturate în termen, iar unica deficiență rămasă, lipsa semnăturii electronice pe fișierul transmis, reprezenta doar o eroare tehnică nesemnificativă și ușor remediabilă, astfel încât restituirea apelului ar fi constituit un formalism excesiv de natură să îi îngrădească accesul efectiv la justiție.29

Curtea Supremă de Justiție a respins însă această argumentație și a reținut că, în cazul documentelor expediate în format electronic, semnătura electronică calificată reprezintă elementul care conferă actului autenticitate și permite atribuirea sa autorului. Instanța a subliniat că, potrivit Legii nr. 124/2022 privind identificarea electronică și serviciile de încredere, documentul electronic produce efecte juridice similare înscrisului semnat olograf doar dacă poartă o semnătură electronică autentică, iar în lipsa acesteia actul transmis prin poșta electronică „nu poate fi considerat act procedural valabil depus”. În această logică, Curtea a apreciat că lipsa semnăturii electronice pe apelul motivat „nu reprezintă o simplă deficiență formală lipsită de relevanță juridică, ci afectează însăși autenticitatea actului procedural”.

Importanța deciziei pentru tema formalismului excesiv constă în faptul că ea oferă un contraexemplu util: nu orice sancțiune procedurală severă echivalează cu formalism excesiv. Curtea a constatat că argumentele privind pretinsul formalism excesiv „nu pot fi reținute”, deoarece aplicarea articolelor 368 și 369 alin. (1) lit. a) CPC a fost consecința nerespectării unor obligații procesuale „clare și previzibile”, iar instanța de apel aplicase aceste norme „în mod proporțional și în concordanță cu principiul bunei-credințe”, sarcina respectării termenelor și condițiilor procedurale revenind părții.

Din perspectiva standardului convențional al accesului la justiție, soluția merită privită și critic. Este adevărat că autenticitatea actului procedural nu poate fi tratată ca un detaliu lipsit de importanță, iar instanța este îndreptățită să pretindă respectarea unor condiții minime de validitate. Cu toate acestea, rămâne legitimă întrebarea dacă, în circumstanțele concrete ale cauzei, lipsa semnăturii electronice calificate trebuia să producă efectul maxim al blocării apelului ori dacă instanța putea prefera o regularizare suplimentară, mai ales atunci când autorul actului nu era în mod real incert, iar celelalte neajunsuri fuseseră deja înlăturate. Problema nu stă în existența exigenței tehnice. Ea stă în proporționalitatea consecinței atașate acesteia. Dacă neregularitatea putea fi remediată fără afectarea securității juridice ori a bunei administrări a justiției, sancțiunea restituirii apelului riscă să apară ca una excesivă în raport cu finalitatea protecției jurisdicționale.

Dacă decizia Rotaru ilustrează situația în care rigoarea procedurală rămâne legitimă, o decizie ulterioară a Curții Supreme de Justiție arată reversul aceleiași probleme, atunci când eroarea aparține instanței. Este vorba despre decizia nr. 2rci-21/26 din 10 iunie 2026, pronunțată în cauza de insolvabilitate Avante.30

În fapt, administratorul insolvabilității societății Simart Company a cerut declararea nulității unor plăți efectuate către societatea Avante. Prin hotărârea din 22 octombrie 2025, Judecătoria Comrat, sediul Central, a admis acțiunea, a anulat două plăți din iulie 2022, în valoare totală de 2 023 790 de lei, și a obligat societatea Avante la restituirea sumei. Dispozitivul hotărârii a indicat însă un termen de atac de 15 zile calculat de la comunicare. În materia insolvabilității, termenul de apel curge de la data pronunțării dispozitivului, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea insolvabilității nr. 149/2012. Încrezându-se în mențiunea din dispozitiv, societatea Avante, prin avocat, a declarat apel la 11 noiembrie 2025 și a cerut, în subsidiar, repunerea în termen. Curtea de Apel Sud, sediul Comrat, a respins cererea de repunere în termen și a restituit apelul ca tardiv.

Curtea Supremă de Justiție a admis recursul societății, a casat încheierea Curții de Apel și a trimis cauza spre rejudecarea problemei repunerii în termen. Raționamentul majorității pornește de la o distincție. Indicarea eronată a termenului de atac în dispozitiv nu constituie o simplă greșeală de redactare. Ea reprezintă o împrejurare obiectivă imputabilă instanței, aptă să inducă în eroare participanții la proces. Dispozitivul hotărârii este partea executorie și obligatorie a actului judecătoresc și determină conduita procesuală a părților. Partea care se conformează indicațiilor exprese ale instanței acționează cu bună-credință, iar o eroare a instanței în indicarea termenului de atac nu o poate dezavantaja. Pe acest temei, completul a calificat respingerea cererii de repunere în termen și restituirea apelului drept o măsură disproporționată, de natură să afecteze dreptul de acces la o instanță și exigențele procesului echitabil.

Curtea și-a întemeiat soluția pe propria jurisprudență, reținând că obligația de a exercita cu bună-credință drepturile procedurale nu poate fi invocată împotriva participanților atunci când însăși instanțele creează împrejurările care îngreunează exercitarea acestor drepturi. Un argument suplimentar a fost dedus din art. 165 alin. (2) din Codul administrativ: când informația despre calea de atac lipsește sau este indicată greșit, persoana nu suportă consecințele erorii, iar termenul de contestare se extinde. Deși norma privește materia administrativă, ea confirmă același raționament, fiindcă eroarea autorității în indicarea termenului nu poate dezavantaja persoana care s-a bazat pe informația comunicată oficial.22

Decizia a fost adoptată cu majoritate de voturi. Președinta completului, judecătoarea Stela Procopciuc, a formulat opinie separată. Punctul ei de plecare este caracterul clar și imperativ al art. 8 alin. (1) din Legea insolvabilității, în vigoare în această redacție din 2022, potrivit căruia termenul de apel curge de la pronunțare. Opinia separată arată că, în cererea de repunere în termen, apelantul invocase un singur motiv, publicarea hotărârii pe portal la 28 octombrie 2025, fără a invoca mențiunea eronată din dispozitiv. Acest din urmă argument a apărut abia în recurs și nu putea fi examinat. Se mai reține că partea fusese asistată de un avocat, profesionist ținut să cunoască norma imperativă aplicabilă, iar culpa reprezentantului este echivalentă culpei părții, potrivit art. 75 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Chiar de la primirea efectivă a hotărârii, la 28 octombrie 2025, apelantul ar fi dispus de timp suficient pentru a declara apel în termenul legal. În opinia separată se subliniază că soluția majorității se îndepărtează de jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia mențiunile eronate din actele judecătorești nu pot justifica o conduită contrară legii, conduita părților urmând a fi raportată la lege, care se prezumă cunoscută.31

Pusă în relație cu standardul convențional, cauza Avante se așază exact pe a doua zonă de risc identificată în acest studiu, raportul dintre termenul de contestare și informația eronată privind calea de atac. Soluția majorității aplică acelorași fapte logica desprinsă din Negura și din art. 165 din Codul administrativ, potrivit căreia eroarea imputabilă autorității nu trebuie întoarsă împotriva justițiabilului de bună-credință. Opinia separată exprimă valoarea concurentă, securitatea juridică și diligența profesională a avocatului, care în cauza Zubac a fost factorul decisiv pentru a refuza protecția. Tensiunea dintre cele două poziții reproduce, la nivel intern, cele două excese pe care Curtea Europeană cere instanțelor să le evite în egală măsură, formalismul care compromite echitatea și flexibilitatea care golește norma de conținut.

Citite împreună, deciziile Rotaru și Avante arată un criteriu de departajare. În Rotaru, exigența nerespectată, semnătura electronică, ținea de validitatea actului și era previzibilă, iar instanța a menținut sancțiunea. În Avante, neregularitatea provenea dintr-o mențiune greșită a instanței, deci dintr-o sursă imputabilă acesteia, iar majoritatea a înlăturat sancțiunea. Linia comună rămâne, în ambele cazuri, aceeași: cine a generat eroarea, dacă aceasta putea fi remediată și cât de proporționată este consecința atașată ei. Rămâne deschisă întrebarea, formulată în opinia separată, dacă diligența cerută unui avocat poate acoperi eroarea instanței și unde anume se plasează echilibrul atunci când cele două criterii intră în coliziune.

6. Repere normative naționale și zone de risc

6.1. Codul administrativ

Codul administrativ reprezintă nucleul intern al analizei. El fixează deopotrivă rațiunea controlului judecătoresc asupra activității administrative și principalele filtre de admisibilitate ale acțiunii. Art. 195 consacră aplicarea suplimentară a Codului de procedură civilă, dar exclude art. 169-171 CPC, ceea ce confirmă autonomia relativă a contenciosului administrativ. Art. 207 impune instanței examinarea din oficiu a admisibilității acțiunii și enumeră, între temeiurile speciale de inadmisibilitate, nerespectarea procedurii prealabile, depășirea termenului și neconformitatea cererii cu cerințele de formă și anexele prevăzute de art. 211 și art. 212. Art. 236 și art. 246 reiau aceeași logică la nivelul apelului și recursului.15

Privit izolat, acest mecanism nu este incompatibil cu standardul convențional. Dimpotrivă, o jurisdicție de contencios administrativ nu poate funcționa fără reguli de admisibilitate și fără controlul regularității cererilor. Problema apare în punctele în care codul însuși cere o interpretare orientată spre protecția efectivă a drepturilor, iar practica ar putea totuși privilegia excluderea formală. Dispoziția centrală este art. 219 alin. (2), potrivit căruia instanța trebuie să depună eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, pentru explicarea cererilor neclare și pentru completarea datelor incomplete. Această normă funcționează ca o veritabilă clauză internă de temperare a formalismului. Orice practică ce ar transforma art. 207 într-un mecanism automat de respingere, ignorând exigența art. 219, ar risca să producă exact efectul denunțat de jurisprudența CEDO: transformarea filtrelor procedurale în bariere autonome în calea examinării fondului.26

6.2. Codul de procedură civilă

Deși aplicabil numai suplimentar, Codul de procedură civilă rămâne relevant pentru înțelegerea formalismului documentar și digital care poate pătrunde în contenciosul administrativ. Art. 166 alin. (6) enunță o regulă cu evidentă valență antiformalistă: cererea rămâne valabil făcută chiar dacă poartă o denumire incorectă. În același timp, alin. (7) impune ca cererea persoanei fizice asistate de avocat și cererea persoanei juridice să fie dactilografiate și depuse prin Programul integrat de gestionare a dosarelor, cu semnătură electronică avansată calificată. Art. 167 stabilește regimul anexelor, iar art. 364 face același lucru pentru apel, cu referiri exprese la plata taxei și la legalizarea copiilor de pe înscrisuri.16

Aceste dispoziții au o rațiune practică incontestabilă. Ele urmăresc să ordoneze fluxul procedural și să asigure integritatea documentelor, pentru o administrare coerentă a dosarelor. Cu toate acestea, ele descriu și o zonă de risc. Dacă obligația de depunere electronică este tratată fără discernământ în situații de defecțiune tehnică, de neclaritate a platformei ori de imposibilitate obiectivă de conformare, formalismul digital poate reproduce, în plan intern, dificultățile identificate de Curte în Xavier Lucas. Când legalizarea copiilor, numărul anexelor ori forma semnăturii ajung să conteze mai mult decât posibilitatea reală de regularizare a dosarului, procedura se desprinde de finalitatea ei și începe să funcționeze ca o tehnică de filtrare excesivă a accesului la judecată.

6.3. Legea taxei de stat

Legea taxei de stat adaugă discuției o dimensiune financiară a accesului la instanță. Art. 2 instituie taxa de timbru pentru intentarea unui proces judiciar civil sau de contencios administrativ și pentru căile de atac, iar alin. (4) fixează cuantumul taxei de timbru la 200 de lei. Art. 6 reglementează modul de achitare și dovada plății. Corelat cu art. 212 alin. (1) lit. e) din Codul administrativ, acest regim poate deveni o sursă de formalism excesiv atunci când lipsa dovezii de plată, plata incompletă sau eroarea tehnică de achitare este tratată automat drept cauză fatală de inadmisibilitate, fără analizarea posibilității de remediere și fără aprecierea proporționalității sancțiunii.17, 23

Din perspectiva art. 6 § 1, condițiile financiare de acces la instanță nu sunt, prin ele însele, ilicite. Ceea ce trebuie evitat este un mecanism în care defectul formal al plății ajunge să cântărească mai mult decât funcția jurisdicțională a procedurii. Atunci când dovada plății devine mai importantă decât posibilitatea efectivă a instanței de a clarifica și remedia neregularitatea, cerința fiscală încetează să mai servească ordinii procesului și începe să o domine în mod nejustificat.

6.4. Legea privind accesul la informațiile de interes public

Legea nr. 148/2023 privind accesul la informațiile de interes public oferă cel mai limpede exemplu normativ intern de echilibru între rigoare și accesibilitate. Art. 14 permite ca cererea să fie înaintată în formă electronică, în scris, prin poștă sau verbal, iar pentru cererea transmisă electronic nu este necesară respectarea cerințelor legale stabilite pentru documentele electronice. Art. 16 prevede că solicitantul nu este obligat să motiveze sau să justifice cererea și că semnarea olografă sau electronică nu este obligatorie. Legea exprimă astfel, la nivel normativ, o opțiune limpede pentru diminuarea formalismului superfluu în materia accesului la informații.18

În același timp, legea nu desființează exigențele de formă. Art. 17 distinge între lipsa elementelor de identificare, care împiedică examinarea cererii, și insuficienta individualizare a informației solicitate, situație în care furnizorul este obligat să indice neajunsul, să acorde un termen de cel puțin cinci zile lucrătoare și să ofere asistența necesară pentru clarificare. Mai mult, art. 25 alin. (2) exclude procedura prealabilă pentru contestarea în instanță a acțiunilor ori inacțiunilor furnizorilor de informații, iar art. 26 instituie o procedură accelerată și specială de judecare. Acest model normativ este deosebit de instructiv pentru tema prezentului studiu. El arată că legiuitorul poate conserva disciplina procedurală fără a transforma forma într-un instrument de excludere. Prin comparație cu alte zone ale contenciosului administrativ, legea oferă un exemplu de reglementare orientată deliberat împotriva formalismului excesiv.19, 24, 27

7. Tipologii ale formalismului excesiv în contenciosul administrativ moldovenesc

Coroborarea standardului convențional cu normele naționale permite identificarea câtorva tipologii recurente de risc. Prima privește procedura prealabilă. Aceasta este legitimă în măsura în care servește autocontrolului administrativ și oferă administrației posibilitatea de a-și reexamina actul ori inacțiunea. Ea devine problematică atunci când este aplicată fără a ține seama de obligațiile de cooperare și redirecționare care incumbă autorității, astfel încât neregularitatea de adresare sau de formulare se convertește direct în pierderea accesului la instanță.

A doua tipologie privește termenul de contestare și raportul său cu inadmisibilitatea. În dreptul Republicii Moldova, termenul de 30 de zile din art. 209 CA servește securității juridice și disciplinei procesului. Totuși, când informația privind căile de atac lipsește sau este eronată, textul însuși modifică regimul termenului. De aici rezultă că o interpretare strict calendaristică, desprinsă de împrejurările concrete ale comunicării și de buna-credință a persoanei, ar fi incompatibilă chiar cu logica normei interne. În lumina jurisprudenței Legros, orice aplicare a termenului care produce surpriză procedurală ori întoarce împotriva particularului lipsa de claritate a informației comunicate de autoritate trebuie privită cu maximă precauție.22

Decizia Avante, analizată mai sus, oferă tocmai ilustrarea internă a acestei tipologii. Acolo, mențiunea greșită a termenului de atac în dispozitivul hotărârii primei instanțe a fost tratată de Curtea Supremă drept o împrejurare imputabilă instanței, care nu putea fi opusă părții de bună-credință. Opinia separată din aceeași cauză arată însă cât de fragil este acest echilibru atunci când partea este reprezentată de un profesionist ținut să cunoască norma imperativă.

A treia tipologie privește regularizarea cererii și regimul anexelor. Art. 211-213 CA, coroborate cu art. 219 alin. (2), instituie un echilibru delicat. Reclamantul trebuie să formuleze corect pretenția și să anexeze documentele relevante. În același timp, instanța are obligația de a depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă și pentru completarea datelor incomplete. Formalismul excesiv apare atunci când primul set de norme este aplicat autonom, iar al doilea este redus la o formulă declarativă. Respingerea acțiunii pentru lipsuri minore, pentru deficiențe ușor remediabile sau pentru absența unor înscrisuri care puteau fi solicitate în cadrul rolului activ al instanței ar contrazice atât standardul art. 6 § 1, cât și orientarea expresă a art. 219 CA.15, 26

A patra tipologie privește formalismul redactării și motivării căilor de atac. Această problemă devine deosebit de sensibilă în apel și, mai ales, în recurs, unde Codul administrativ admite filtre mai severe de admisibilitate. Câtă vreme cerințele de motivare servesc identificării reale a erorii de judecată și delimitării controlului judiciar, ele rămân legitime. Excesul începe atunci când criteriile de redactare devin un limbaj procedural autonom, inaccesibil sau schimbător, folosit pentru a exclude examinarea fondului, așa cum s-a întâmplat în Gil Sanjuan. În dreptul intern, o asemenea derivă poate apărea dacă instanța transformă disciplina motivării într-o tehnică de epurare formală a căilor de atac, fără a păstra raportul rezonabil dintre scopul normei și gravitatea sancțiunii.11, 15

A cincea tipologie privește formalismul digital și erorile tehnice neimputabile părții. Ea este cea mai actuală. Atunci când depunerea prin sisteme informatice, semnătura electronică, validarea documentelor sau modul de încărcare a anexelor sunt tratate ca exigențe absolute, fără a se lua în considerare defecțiunea, ambiguitatea platformei ori imposibilitatea obiectivă de conformare, procedura se transformă într-un dispozitiv tehnic de excludere. Acest risc este amplificat în raporturile cu administrația publică, unde comunicarea electronică, notificarea și depunerea de documente sunt tot mai frecvente. Standardul desprins din Xavier Lucas are, sub acest aspect, o actualitate directă: modernizarea tehnologică a procesului nu suspendă obligația instanței de a proteja accesul efectiv la judecată. Decizia Rotaru arată însă cealaltă limită, fiindcă atunci când exigența digitală ține de validitatea actului și este previzibilă, sancțiunea poate rămâne legitimă.13, 16, 25

8. Concluzii

Analiza de față confirmă că formalismul procedural reprezintă o componentă necesară a contenciosului administrativ. Fără termene, fără reguli de admisibilitate, fără exigențe minime privind cererea și căile de atac, controlul judecătoresc al activității administrative s-ar dizolva într-o practică imprevizibilă și inegală. Problema juridică nu rezidă în existența formei. Ea apare în punctul în care forma se autonomizează și începe să opereze împotriva finalității pentru care a fost instituită. Din perspectiva art. 6 § 1 CEDO, acest punct este atins atunci când norma procedurală devine imprevizibilă, incoerentă, nereparabilă, disproporționată ori este folosită pentru a transfera asupra justițiabilului consecințele unei erori pe care ordinea juridică trebuia să o absoarbă instituțional.4, 7, 25

În dreptul Republicii Moldova, riscul trebuie identificat în zonele în care aceste norme pot fi aplicate într-o logică de excludere: procedura prealabilă, termenul de contestare, regularizarea cererii, regimul anexelor, plata taxei și formalismul digital al depunerii actelor. Dreptul intern conține și norme de temperare a formalismului, precum art. 219 alin. (2) CA, regula din art. 166 alin. (6) CPC și soluțiile legislative din Legea nr. 148/2023. Aceste norme arată că ordinea juridică internă dispune deja de instrumente pentru o interpretare compatibilă cu standardul convențional. Miza ține, prin urmare, de cultura judiciară și de metoda de aplicare, dincolo de arhitectura normativă.15, 16, 18, 26

Din punct de vedere doctrinar, concluzia centrală poate fi formulată astfel: în contenciosul administrativ, legitimarea formei depinde de subordonarea ei față de protecția jurisdicțională efectivă. Atunci când filtrul procedural ajunge să conteze mai mult decât controlul legalității administrative, forma încetează să mai fie garanție a ordinii procesului și se convertește într-o tehnică de denegare de justiție. Tocmai de aceea, testul CEDO al formalismului excesiv nu trebuie privit ca un corectiv excepțional. El funcționează ca o grilă ordinară de interpretare a normelor procesuale în litigiile cu administrația publică. Jurisprudența recentă a Curții Supreme de Justiție, de la decizia Rotaru la decizia Avante, arată că această grilă a început deja să fie folosită, cu rezultate care depind de imputabilitatea erorii și de proporționalitatea sancțiunii.8, 20, 28

Note

  1. Codul administrativ al Republicii Moldova nr. CA116/2018 din 19 iulie 2018, art. 1-3, art. 38 și art. 39, text consolidat; a se vedea și art. 219 privind obligația instanței de a depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă.
  2. Olesea Țurcan, „Codul administrativ: factor de consolidare a accesului la justiția administrativă în Republica Moldova”, Legea și Viața, nr. 8 (332), 2019, pp. 38-45.
  3. Eduard Boișteanu, Dumitru Dumitrașcu, „Cazurile de inadmisibilitate a acțiunii în contencios administrativ prin prisma legislației Republicii Moldova”, Revista Universul Juridic, nr. 9/2022, pp. 18-31; Elena Belei, „Admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ”, în materialele științifice indexate în IBN, 2021.
  4. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Guide on Article 6 of the Convention: Right to a fair trial (civil limb), actualizat la 28 februarie 2026, în special pct. 134-168 și 221-228.
  5. FRA, Council of Europe, European Court of Human Rights, Handbook on European law relating to access to justice, 2016, p. 27 și urm.
  6. Golder v. the United Kingdom, 21 februarie 1975, § 36 și urm.; Ashingdane v. the United Kingdom, 28 mai 1985, § 57.
  7. Zubac v. Croatia [MC], 5 aprilie 2018, în special § 78-99; a se vedea și sistematizarea acestei jurisprudențe în Guide on Article 6, cit. supra.
  8. Anca Ghencea, „Formalismul procedural și formalismul excesiv în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului”, Revista Themis, nr. 1-2/2024, pp. 158-169; Oksana Shcherbaniuk, Tetiana Bohdanevych, „The Doctrine of Excessive Formalism in the Legal Theory and Practice of the European Court of Human Rights”, Frontiers in Law, vol. 3, 2024, pp. 15-21.
  9. Corneliu Bîrsan, Convenția europeană a drepturilor omului. Comentariu pe articole, ed. a II-a, C.H. Beck, București, 2010; Bianca Selejan-Guțan, Protecția europeană a drepturilor omului, ed. actualizată, Hamangiu, București.
  10. Guide on Article 6, cit. supra, pct. 221-228; Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal [MC], 6 noiembrie 2018; Catană v. Republica Moldova, 9 martie 2021, § 61-62, astfel cum este menționată în ghid.
  11. Gil Sanjuan v. Spain, 26 mai 2020, în special argumentarea privind caracterul imprevizibil și retroactiv al noii interpretări a condițiilor de admisibilitate.
  12. Legros and Others v. France, 9 noiembrie 2023; a se vedea și comunicatul oficial al Curții privind aplicarea imediată a noii reguli jurisprudențiale Czabaj la proceduri deja pendinte.
  13. Xavier Lucas v. France, 9 iunie 2022, privind depunerea exclusiv electronică a cererii și obstacolele practice asociate acestei formalități.
  14. Negura and Others v. the Republic of Moldova, 13 februarie 2019, cauza privind radierea acțiunii pentru nerespectarea procedurii prealabile, în contextul obligației autorității de a redirecționa petiția către organul competent.
  15. Codul administrativ, art. 195, art. 207-213, art. 219, art. 236 și art. 246.
  16. Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr. CPC225/2003, art. 166 alin. (6)-(7), art. 167 și art. 364.
  17. Legea taxei de stat nr. LP213/2023 din 31 iulie 2023, art. 2 și art. 6, în forma consolidată după modificările și controlul de constituționalitate relevante până în 2025.
  18. Legea nr. 148 din 9 iunie 2023 privind accesul la informațiile de interes public, art. 14-17.
  19. Legea nr. 148/2023, art. 25-26.
  20. ECHR-KS, New thematic factsheet on Excessive Formalism by Courts, publicat în aprilie 2023.
  21. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Volumul II. Actul administrativ. Contenciosul administrativ. Domeniul public. Răspunderea administrativă, ed. a 5-a, Hamangiu, București.
  22. Codul administrativ, art. 165 alin. (2) și art. 209 alin. (1)-(2), privind termenul de contestare și ipoteza informației absente sau eronate referitoare la căile de atac.
  23. Codul administrativ, art. 212 alin. (1) lit. e), care prevede anexarea dovezii achitării taxei de stat și/sau a taxei de timbru, în cazurile prevăzute de Legea taxei de stat nr. 213/2023.
  24. Legea nr. 148/2023, art. 25 alin. (2)-(3) și art. 26 alin. (1)-(6), care exclud procedura prealabilă și instituie reguli speciale de judecare a litigiilor privind accesul la informații.
  25. Guide on Article 6, cit. supra, pct. 141-154 și 168, privind exigența de a evita atât formalismul excesiv, cât și flexibilitatea excesivă.
  26. Art. 219 alin. (2) din Codul administrativ, relevant pentru obligația instanței de a depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă și pentru completarea datelor incomplete; această dispoziție reprezintă, în plan intern, o normă de orientare antiformalistă.
  27. Legea nr. 148/2023, art. 15 alin. (1) și art. 17 alin. (2)-(3), care impun furnizorului de informații obligația de a primi cererile și de a acorda asistență pentru înlăturarea neajunsurilor privind individualizarea informației.
  28. A se vedea, pentru o perspectivă generală asupra rolului formei în ordinea juridică, Mihai David, Cauza obligației și formalismul juridic: studiu de drept comparat, partea I, disponibilă în mediul academic în versiune fragmentară; utilă pentru distincția dintre forma ca tehnică juridică și forma autonomizată față de finalitatea normei.
  29. Curtea Supremă de Justiție a Republicii Moldova, Decizia din 29 aprilie 2026, cauza Sergiu Rotaru c. Alexandru Oloinic, privind restituirea apelului pentru lipsa semnăturii electronice calificate, cu trimitere la Legea nr. 124/2022 privind identificarea electronică și serviciile de încredere și la art. 368 și art. 369 alin. (1) lit. a) CPC.
  30. Curtea Supremă de Justiție a Republicii Moldova, Decizia nr. 2rci-21/26 din 10 iunie 2026 (cauza de insolvabilitate Avante S.R.L.), prin care a fost admis recursul și casată încheierea de restituire a apelului, pe motiv că dispozitivul hotărârii primei instanțe indicase eronat termenul de atac; soluția invocă art. 116 și art. 165 alin. (2) din Codul administrativ, precum și jurisprudența proprie privind buna-credință procesuală.
  31. Opinia separată a judecătoarei Stela Procopciuc la decizia nr. 2rci-21/26; pentru jurisprudența constantă invocată în susținerea poziției contrare, a se vedea și Hotărârea Plenului Curții Supreme de Justiție nr. 5 din 11 noiembrie 2013 privind procedura de judecare a cauzelor civile în ordine de recurs.

Bibliografie selectivă

Norme și documente instituționale

Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

Jurisprudență națională (Republica Moldova)

Doctrină

Exit mobile version