Marcel Lupu
La începutul primei luni a acestui an, Uniunea Avocaților din Republica Moldova a publicat un comunicat care anunța că „A fost majorată taxa pentru obţinerea licenţei de avocat”. În acest comunicat, se menționează că, pe 13 decembrie a.c. (cu aproximativ o lună mai devreme de data publicării comunicatului), Congresul Avocaţilor din Republica Moldova a votat, cu o majoritate absolută, majorarea taxei cu privire la examinarea dosarelor persoanelor indicate în articolul 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură. Potrivit acestei norme legale, persoanele care dețin titlul de doctor și cele care au cel puțin 10 ani de vechime în muncă în funcția de judecător sau de procuror sunt scutite de la efectuarea stagiului profesional şi de examenul de calificare. Congresul a decis că aceste persoane trebuie să achite suma de 100 de mii de lei pentru a le fi examinate dosarele prin care se solicită eliberarea licențelor de avocat.
Instituirea condiției de achitare a sumei de 100 de mii de lei pentru verificarea dosarului și, implicit, pentru eliberarea licenţei de avocat constituie o limitare a accesului în profesia de avocat a doctorilor în drept și a persoanelor care au o experiență de 10 ani în calitate de judecător sau de procuror. Acest drept le este garantat prin Legea cu privire la avocatură. În acest text, îmi propun să analizez legalitatea și proporționalitatea măsurii în discuție din perspectiva unei eventuale contestări a acesteia în contenciosul administrativ.
În acest sens, articolul 21 din Codul administrativ stabilește principiul legalității procedurii administrative și a contenciosului administrativ deopotrivă. Astfel, autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze în conformitate cu legea și cu alte acte normative. Exercitarea atribuțiilor legale nu poate fi contrară scopului pentru care acestea au fost reglementate. Autoritățile publice și instanțele de judecată competente nu pot dispune limitarea exercitării drepturilor și a libertăților persoanelor decât în cazurile și în condițiile expres stabilite de lege.
De asemenea, articolul 29 din Codul administrativ prevede că orice măsură întreprinsă de autoritățile publice prin care se afectează drepturile sau libertățile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporționalității. O măsură întreprinsă de autoritățile publice este proporțională dacă: a) este potrivită pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; b) este necesară pentru atingerea scopului; c) este rezonabilă. Măsura întreprinsă de autoritățile publice este una rezonabilă dacă ingerința produsă prin aceasta nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit.
În calitatea sa de organ care asigură principiul autoguvernării profesiei de avocat, Uniunea Avocaților din Republica Moldova este o autoritate publică, în sensul articolului 7 din Codul administrativ. Statutul său este reglementat de Legea cu privire la avocatură și îi conferă un regim de putere publică în vederea realizării unui interes public (i.e. autoguvernarea profesiei de avocat). Așadar, orice măsură adoptată de către Uniunea Avocaților în calitatea sa de autoritate publică, care limitează drepturile sau libertățile persoanei, trebuie să respecte principiul legalității și principiul proporționalității.
Prima etapă a testului de proporționalitate prescris de articolul 29 din Codul administrativ prevede obligația ca o măsură întreprinsă de autoritățile publice să fie potrivită pentru atingerea scopului urmărit în baza împuternicirii atribuite prin lege [autorității publice]. Această etapă poate fi parcursă după constatarea existenței unei baze legale care îi conferă autorității publice competența adoptării măsurii contestate. După constatarea existenței unei baze legale și identificarea unui scop legitim, instanța de contencios administrativ trebuie să verifice dacă măsura este necesară și dacă nu este disproporționată în raport cu scopul urmărit.
Competența Congresului Avocaților este reglementată de articolul 37 din Legea cu privire la avocatură. Acest articol prevede, la litera f), că Congresul stabileşte cuantumul taxei pentru examenele de admitere la stagiu, a taxei pentru examenele de calificare și a taxei pentru efectuarea stagiului profesional. Prevederea în discuție nu menționează nimic despre taxa cu privire la examinarea dosarului subiectelor indicate în articolul 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură. Totuși, potrivit literei d) din articolul 37, Congresul Avocaților aprobă bugetul anual al Uniunii Avocaţilor şi execuţia bugetară anuală a acestuia.
În continuare, articolul 35 alin. (3) din Legea cu privire la avocatură prevede că bugetul Uniunii Avocaţilor se formează din: a) contribuţiile avocaţilor; b) taxele pentru examenele de admitere la stagiu şi de calificare; c) taxele pentru efectuarea stagiului profesional; d) amenzile achitate de avocaţi în calitate de sancţiuni disciplinare; e) alte plăţi neinterzise de lege.
Așadar, deși cu o interpretare foarte generoasă, competența Congresului Avocaților de a institui o taxă de examinare a dosarelor depuse de subiectele indicate în articolul 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură ar putea rezulta din articolele 35 alin. (3) și 37 lit. f) din aceeași lege. Având în vedere calitatea Congresului de organ competent al Uniunii Avocaților să adopte bugetul, acesta ar putea institui și plăți neinterzise de lege. Pentru ca o plată să nu contravină legii, ea trebuie să fie conformă și cu principiul proporționalității, așa cum prevede Codul administrativ.
Prin urmare, pentru consolidarea raționamentelor sale, un judecător de contencios administrativ ar trebui, odată sesizat, să abordeze problema din perspectiva proporționalității ingerinței în dreptul de acces la profesia de avocat a subiectelor vizate, drept care este garantat de lege.
Deși titlul comunicatului de pe site-ul Uniunii Avocaților vorbește despre „majorarea taxei pentru obținerea licenţei de avocat” textul acestuia menționează, de fapt, că Congresul Avocaţilor a votat inițiativa de majorare „a taxei cu privire la examinarea dosarului” persoanelor care se regăsesc în prevederile articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură. Cu alte cuvinte, Uniunea Avocaților acceptă, indirect, faptul că printr-o taxă de secretariat de examinare a dosarelor a instituit o taxă de eliberare a licenței.
Achitarea unor sume de bani de către subiectele indicate în articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură ar fi justificată în vederea recuperării cheltuielilor de secretariat pe care le suportă Uniunea Avocaților, cheltuieli care țin de remunerarea staff-ului sau cheltuieli pentru articolele de birotică folosite. Totuși, ar depăși orice imaginație faptul că aceste cheltuieli să atingă pragul de 100 de mii de lei (aproximativ 13 salarii medii pe economie pentru anul 2020).
Aceste circumstanțe denotă existența unui „scop din umbră” al Uniunii Avocaților. Este scopul împiedicării accesului în profesia de avocat a persoanelor care au o experiență de 10 ani în calitate de judecător sau de procuror. Doctorii în drept, probabil, reprezintă victime colaterale ale acestei măsuri. Intenția de a bloca accesul foștilor judecători și procurori în profesia de avocat rezultă din pledoariile publice ale unor exponenți care reprezintă profesia de avocat din Republica Moldova. Spre exemplu, într-un comunicat din 8 octombrie 2019, publicat pe site-ul Uniunii Avocaților, este redată opinia Președintelui Uniunii Avocaților cu privire la lipsa implicării statului în vederea formării profesionale a avocaţilor. Domnia sa susține că „Statul nu încurajează absolut deloc profesia de avocat, şi asta se demonstrează prin facilităţile de care se bucură judecătorii şi procurorii cu imaginea pătată, dar care cu succes, pot accede în profesia de avocat”.
Prin urmare, măsura în discuție ar putea fi catalogată, în mod rezonabil, ca un protest al avocaților cu privire la existența dreptului subiectelor indicate la articolul 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură de a obține licența de avocat fără efectuarea stagiului profesional și fără susținerea examenului de calificare. Dar măsura în discuție nu urmărește realizarea unui scop legitim atunci când are la bază, pur și simplu, o atitudine ostilă împotriva unei categorii de persoane. Din acest motiv, ea contravine Codului administrativ și rigorilor principiului proporționalității.
Mai mult, măsura în discuție subminează încrederea publică în profesia de avocat, pentru că consolidează percepția potrivit căreia organul de administrare a acestei profesii vinde licențe de avocat. Încrederea publică este compromisă și din cauza lipsei de transparență a modului de luare a hotărârilor Uniunii Avocaților, măsura în discuție fiind anunțată printr-un comunicat, publicat la aproximativ o lună de la data desfășurării Congresului Avocaților, fără textul ei propriu zis, despre care se pretinde că a fost votată cu „majoritate absolută”.
În concluzie, observ că printr-un act cu forță juridică inferioară legii a fost trecut în categoria iluziilor un drept garantat de lege. Nu aceasta este rațiunea de a fi a Uniunii Avocaților.