Victor Baciu
I. Ce reprezintă transparența în procesul decizional?
Din punct de vedere legal, transparența reprezintă oferirea, în vederea informării în mod deschis și explicit, de către autoritățile publice a tuturor informațiilor privind activitatea lor și consultarea cetățenilor, asociațiilor constituite în corespunde cu legea, altor părți interesate în procesul de elaborare și de adoptare a deciziilor[1].
Prin proces decizional urmează a se înțelege procedura de elaborare și de adoptare a deciziilor de către autoritățile publice[2].
Făcând abstracție de la aspectele juridice, transparența trebuie privită ca un instrument cheie pentru creșterea responsabilității, performanței și încrederii în sectorul public.
II. Care sunt actele normative care conțin norme aplicabile pentru asigurarea transparenței în procesul decizional?
Transparența, publicitatea și accesibilitatea sunt ridicate la rang de principii ale activității de legiferare[3], fapt datorită căruia normele aplicabile pentru asigurarea transparenței în procesul decizional se conțin în cadrul mai multor acte normative.
Actul normativ de bază care reglementează transparența în procesul decizional este Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional.
Actul normativ subordonat legii care reglementează procedurile de asigurare a transparenței în procesul de elaborare și adoptare a deciziilor este Hotărârea Guvernului nr. 967/2016 cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional.
De asemenea, norme aplicabile pentru asigurarea transparenței în procesul decizional se conțin într-un șir de alte acte normative:
(i) Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative;
(ii) Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern;
(iii) Legea nr. 797/1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului.
(iv) Legea nr. 98/2012 privind administrația publică centrală de specialitate;
(v) Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală;
(vi) Legea integrității nr. 82/2017;
(vii) Legea nr. 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător;
(viii) Hotărârea Guvernului nr. 610/2018 pentru aprobarea Regulamentului Guvernului;
(ix) Hotărârea Guvernului nr. 23/2019 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative.
III. Care autorități și persoane juridice de drept public și privat cad sub incidența legislației privind transparența în procesul decizional?
Sub incidența legii privind transparența în procesul decizional cad autoritățile publice care elaborează proiecte de decizii și anume:
(i) Parlamentul;
(ii) Președintele Republicii Moldova;
(iii) Guvernul;
(iv) Autoritățile publice autonome;
(v) Autoritățile administrației publice centrale de specialitate;
(vi) Autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special;
(vii) Autoritățile administrației publice locale.
De asemenea, sub incidența legii cad și persoanele juridice de drept public și privat care gestionează și utilizează mijloace financiare publice.
IV. Cum este asigurată transparența decizională în cadrul Parlamentului Republicii Moldova?
Legea privind transparența în procesul decizional prevede că sub incidența ei cade și Parlamentul Republicii Moldova în calitate de autoritate ce elaborează decizii.
Aceeași Lege prevede o derogare prin care se stabilește că transparența procesului decizional în cazul Parlamentului se asigură în conformitate cu Regulamentul acestuia[4].
Regulamentul Parlamentului prevede un singur articol (art. 491) care reglementează organizarea de către comisia permanentă sesizată în fond a procedurilor de consultare publică.
De notat că Regulamentul Parlamentului acordă comisiilor permanente sesizate în fond putere discreționară în organizarea consultărilor, procedurile de consultare a proiectelor de acte legislative și a propunerilor legislative fiind stabilite de către comisiile permanente ținând cont de (i) caracter proiectului; (ii) de preocuparea părților interesate pentru subiectul abordat; (iii) de alte aspecte relevante.
Un alt act al Parlamentului care reglementează consultările publice este Instrucțiunea privind circulația proiectelor de acte legislative în Parlament, care, la pct. 3.6, conține norme care reglementează organizarea de către comisia permanentă sesizată în fond a procedurilor de consultare publică[5].
V. Care este autoritatea care monitorizează respectectarea de către autoritățile publice centrale a prevederilor Legii privind transparența în procesul decizional?
Cancelaria de Stat este autoritatea investită prin lege cu atribuția de monitorizare a respectării de către autoritățile publice centrale a prevederilor Legii privind transparența în procesul decizional[6].
Cancelaria de Stat elaborează anual rapoarte privind asigurarea transparenței în procesul decizional care sunt publicate pe propria pagină web[7].
VI. Care acte cad sub incidența Legii privind transparența procesului decizional?
Legea privind transparența în procesul decizional operează cu noțiunea de „decizie” care este definită ca fiind act juridic adoptat de autoritățile publice care cad sub incidența legii (a se vedea pct. III)[8].
Aceeași lege însă conține și o normă care specifică mai clar faptul că autoritățile publice vor consulta părțile interesate în privința proiectelor de (i) acte normative și (ii) acte administrative care pot avea impact social, economic, de mediu.
Legea privind actele normative de asemenea conține unele reglementări și stabilește că concomitent sau înainte de transmitere spre avizare, proiectul actului normativ este supus consultărilor publice în modul stabilit de Legea privind transparența în procesul decizional[9].
Prin act normativ urmează se înțelege (i) actul juridic (ii) adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică, (iii) care are caracter public, obligatoriu, general și impersonal și care (iv) stabilește, modifică ori abrogă norme juridice (v) care reglementează nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice și (vi) care sunt aplicabile unui număr nedeterminat de situații identice[10].
VII. Care sunt etapele principale ale asigurării transparenței?
Legea privind transparența în procesul decizional prevedere următoarele etape principale ale asigurării transparenței:
(i) Informarea publicului referitor la inițierea elaborării deciziei
Respectiva etapă constă în principal în publicarea unui anunț privind inițiativa de elaborare a deciziei. Anunțul urmează a fi publicat în termen de 15 zile lucrătoare după inițierea procesului de elaborare a deciziei.
Deși Legea prevede mai multe modalități de publicare a anunțului, cele mai comode sunt publicarea informației pe pagina web oficială a autorității publice și pe portalul particip.gov.md, precum și transmiterea informației prin intermediul poștei electronice ori expedierea scrisorilor[11].
Cu titlu de exemplu, un astfel de anunț poate fi vizualizat aici.
(ii) Punerea la dispoziția părților interesate a proiectului de decizie și desfășurarea consultărilor
Autoritatea publică asigură accesul la proiectele de decizii și la materialele aferente prin publicarea acestora pe pagina web oficială și pe portalul particip.gov.md (informare generală), precum și prin intermediul poștei electronice ori expedierea scrisorilor (informare direcționată).
Anunțul privind organizarea consultărilor publice și materialele aferente sunt făcute publice cu cel puțin 15 zile înainte de definitivarea proiectului de decizie[12].
Cu titlu de exemplu, un astfel de anunț poate fi vizualizat aici.
(iii) Recepționarea și examinarea recomandărilor părților interesate
Părțile interesate pot prezenta recomandări asupra proiectelor de decizii în termen de cel puțin 10 zile de la data mediatizării anunțului referitor la inițierea elaborării deciziei sau de la data mediatizării anunțului privind organizarea consultărilor publice. Respectivul termen poate fi prelungit la solicitarea părților interesate.
Recomandările de regulă sunt transmise pe cale electronică în formă scrisă și sunt înregistrate de către autoritatea publică. Recomandările verbale sunt reflectate în procese-verbale.
Recomandările se examinează de către autoritatea responsabilă de elaborarea proiectului de decizie care decide asupra acceptării sau respingerii fiecărei recomandări în parte, sistematizându-le într-o sinteză sub formă de tabel, care se afișează pe pagina web oficială a autorității publice și care ulterior se va transmite spre examinare autorității competente împreună cu proiectul de decizie[13].
(iv) Informarea publicului referitor la deciziile adoptate
Ulterior adoptării deciziilor, autoritățile publice asigură accesul la deciziile adoptate prin publicarea acestora în modul stabilit de lege, prin plasarea acestora pe pagina web oficială, prin afișarea la sediul lor într-un spațiu accesibil publicului și/sau prin difuzare în mass-media centrală sau locală, după caz, precum și prin alte modalități stabilite de lege[14].
VIII. Există careva proceduri suplimentare de asigurare a transparenței și de consultare a sectorului privat în procesul reglementării activității de întreprinzător?
În conformitate cu Legea nr. 235/2006, printre principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător se numără: (i) principiul transparenței decizionale și transparenței reglementării activității de întreprinzător; (ii) principiul analizei impactului de reglementare[15].
Prin analiza impactului de reglementare (AIR) urmează a se înțelege argumentarea, în baza evaluării costurilor și beneficiilor, a necesității adoptării actului normativ și analiza de impact al acestuia asupra activității de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor și intereselor întreprinzătorilor și ale statului, precum și corespunderea actului scopurilor politicii de reglementare și principiilor de bază de reglementare a activității de întreprinzător[16].
Cu alte cuvinte, analiza impactului de reglementare urmează a fi privită ca o analiză ex ante efectuată pentru proiectele de acte normative care au impact asupra activității de întreprinzător.
Legea nr. 100/2017 definește analiza ex ante ca fiind un proces de identificare a problemei, stabilire a obiectivului, determinare a opțiunilor de soluționare a problemei ori de atingere a obiectivului și analiza impactului, efectelor sau consecințelor opțiunilor respective, cu scopul de a fundamenta necesitatea unei reglementări a relațiilor sociale[17].
Hotărârea Guvernului nr. 23/2019 stabilește expres că analiza de impact are inclusiv scopul de asigurare a principiului transparenței decizionale și respectării intereselor societății și drepturilor întreprinzătorilor, precum și asigurarea corespunderii actului normativ principiilor activității de legiferare[18].
Astfel, dacă un proiect de act normativ prevede reglementări cu impact asupra activității de întreprinzător, acesta urmează a fi în mod obligatoriu însoțit de analiza impactului de reglementare[19].
Totodată, proiectele ce reglementează activitatea de întreprinzător, împreună cu analiza impactului de reglementare, se remit spre expertiză grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător (în continuare „Grupul de lucru”)[20].
Grupul de lucru își desfășoară activitatea în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1429/2008 privind revizuirea și optimizarea cadrului normativ de reglementare a activității de întreprinzător, din cadrul acestuia făcând parte și reprezentanții mediului de afaceri (sectorului asociativ).
Grupul de lucru expertizează proiectele de acte normative (stabilind nivelul de conformare a conținutului normativ al proiectului cu principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător) și documentele de analiză a impactului (stabilind nivelul de conformare a documentului de analiză de impact cu cerințele HG nr. 23/2019).
Raportul de expertiză emis de Grupul de lucru este anexat în mod obligatoriu la documentul de analiză a impactului și la dosarul proiectului de act normativ, pentru a fi transmis spre promovare și aprobare[21].
Ce trebuie de reținut?
(i) Transparența în procesul decizional trebuie privită ca un instrument cheie pentru creșterea responsabilității, încrederii și performanței în sectorul public;
(ii) Transparența este ridicată la rang de principiu al activității de legiferare;
(iii) Cadrul normativ al Republicii Moldova conține suficiente reglementări care garantează asigurarea transparenței în procesul decizional, putând fi însă interpretate și aplicate neuniform.
[1] Art. 2 din Legea nr. 239/2008.
[2] Art. 2 din Legea nr. 239/2008.
[3] Art. 3 lit. e) din Legea nr. 100/2017.
[4] Art. 7 alin. (2) din Legea nr. 239/2008.
[5] http://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=LnMHXo6mDHg%3d&tabid=197&language=ro-RO
[6] Pct. 4, subpunctul 2) din HG nr. 967/2016
[7] https://cancelaria.gov.md/ro/advanced-page-type/rapoarte-0
[8] Art. 2 din Legea nr. 239/2008.
[9] Art. 32 alin. (3) din Legea nr. 100/2017.
[10] Art. 2 din Legea nr. 100/2017.
[11] Art. 9 din Legea nr. 239/2008.
[12] Art. 10, 11 din Legea nr. 239/2008.
[13] Art. 12 din Legea nr. 239/2008.
[14] Art. 15 din Legea nr. 239/2008.
[15] Art. 4 lit. b), c) din Legea nr. 235/2006.
[16] Art. 13 din Legea nr. 235/2006.
[17] Art. 2 din Legea nr. 100/2017.
[18] Pct. 4 din HG nr. 23/2019.
[19] Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 100/2017.
[20] Art. 34 alin. (4) din Legea nr. 100/2017.
[21] Pct. 38 din HG nr. 1429/2008.