Irina Moraru
Sergiu Socevoi
Conform prevederilor art. 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în caz de război sau de pericol public ce ameninţă însăşi viaţa naţiunii, statul contractant aflat într-o asemenea situaţie este îndreptăţit de a adopta „măsuri derogatorii” de la obligaţiile pe care şi le-a asumat prin semnarea şi ratificarea Convenţiei Europeane a Drepturilor Omului, dar numai în limita strictă impusă de situaţia excepţională apărută şi cu respectarea condiţiei ca măsurile astfel luate „să nu fie în contradicţie cu obligaţiile generale ce decurg din dreptul internaţional”.
Totuşi, această facultate nu autorizează aplicarea de măsuri derogatorii cu privire la exercitarea următoarelor drepturi: dreptul la viaţă, cu excepţia decesului rezultat din acte licite de război (art. 2), dreptul de a nu fi supus la tortură sau la tratamente inumane ori degradante (art. 3), dreptul de a nu ţinut in sclavie sau în condiţii de aservire (art. 4 parag. 1) şi dreptul de a nu fi condamnat pentru o acţiune sau o omisiune care, la momentul când a fost comisă, nu constituia infracţiune, potrivit dreptului naţional sau internaţional (art. 7).
De asemenea, art. 15 parag. 3 prevede anumite obligaţii procedurale pe care trebuie să le îndeplinească statul contractant care a decis aplicarea de măsuri derogatorii de la dispoziţiile Convenţiei.
Ca principiu general, dreptul de derogare instituit de art. 15 constituie o posibilitate juridică de care dispun statele contractante spre a putea adopta măsuri adecvate în cazul apariţiei unor pericole de o deosebită gravitate pentru ordinea publică şi securitatea naţională.
Caracterul general al acestui drept de derogare, precum şi condiţiile în care el poate fi pus în aplicare de state, astfel cum acestea au fost determinate de jurisprudenţa instanţei europene, îl deosebesc de limitările exerciţiului drepturilor şi libertăţilor înscrise în cel de-al doilea paragraf al art. 8, art. 9, art. 10 şi art. 11 din Convenţie, sau de limitări ale altor drepturi, cum ar fi dreptul la căsătorie (art. 12) sau dreptul la nediscriminare (art. 14), stabilite în aceeaşi jurisprudenţă.
Clauzele derogatorii de la dispoziţiile tratatelor internaţionale încheiate de state sunt cunoscute şi acceptate în dreptul internaţional. Ele permit statelor contractante ca, în anumite condiţii, să fie dispensate, total sau parţial, cel mai adesea în mod provizoriu, de anumite obligaţii prevăzute de convenţiile sau tratatele internaţionale pe care le încheie.
Alte instrumente internaţionale nu fac excepţie de la această regulă. Spre exemplu, art. 4 din Pactul internaţional O.N.U. privitor la drepturile civile şi politice din anul 1968[1] dispune că, ”în cazul în care un pericol public excepţional ameninţă existenţa naţiunii şi este proclamat printr-un act oficial, statele contractante pot ca, în limita strictă a cerinţei situaţiei apărute, să ia măsuri derogatorii de la obligaţiile pe care el le prevede, cu condiţia ca aceste măsuri să nu fie incompatibile cu celelalte obligaţii pe care şi le-au asumat potrivit dreptului internaţional şi ca din ele să nu rezulte o discriminare întemeiată numai pe rasă, culoare, sex, limbă, religie sau origine socială (art. 4 parag. 1); această dispoziţie nu autorizează nici o derogare privitoare la dreptul la viaţă, dreptul de a nu fi supus la tortură sau la tratamente inumane ori degradante, dreptul la a nu fi ţinut în sclavie şi în stare de aservire, dreptul de a nu fi întemniţat pentru neexecutarea unei obligaţii contractuale, dreptul de a nu fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care nu constituiau, potrivit dreptului naţional ori internaţional, fapte penale la momentul la care au fost săvârşite, dreptul la „recunoaşterea personalităţii juridice” în fapt fiind vorba despre dreptul la capacitate juridică şi dreptul la libertatea de gândire, conştiinţă şi religie (art. 4 parag. 2). De asemenea, în art. 4 parag. 3, pactul prevede obligaţiile procedurale pe care trebuie să le îndeplinească statul care a adoptat asemenea măsuri derogatorii de la prevederile sale.
Se poate observa că Pactul nu prevede războiul ca circumstanţă ce poate justifica adoptarea de măsuri derogatorii, dar se admite că el este cuprins în noţiunea de „pericol public”;[2] derogările cuprinse în Pact sunt mai numeroase decât cele reglementate de art. 15 din Convenţie; textul Pactului supune măsurile derogatorii unei condiţiile speciale potrivit căreia, prin adoptarea lor, să nu se producă discriminări, bazate însă numai pe motivele pe care el le enumeră (art. 4 parag. 1 partea finală); Pactul impune o condiţie care nu este prevăzută în Convenţie, anume ca „pericolul public” ce justifică adoptarea măsurilor derogatorii să fie proclamate printr-un „act oficial” al statului în cauză, deşi nu se poate spune că această diferenţă ar avea efecte practice.
Posibilitatea adoptării de măsuri derogatorii este înscrisă, în termeni asemănători celor din Convenţia europeană, în art. 27 parag. 1 din Convenţia americană a drepturilor omului. O dispoziţie specifică în materie nu se găseşte, însă, în Carta africană a drepturilor omului şi popoarelor, dar s-a admis că facultatea de a deroga de la dispoziţiile ei urmează a se aplica în condiţiile dreptului internaţional general.
Dacă existenţa unor clauze derogatorii în tratatele internaţionale generale sau specifice nu pune probleme deosebite din punct de vedere al compatibilităţii lor cu obligaţiile asumate de state prin încheierea acelor tratate, în privinţa înscrierii unor astfel de clauze în convenţiile internaţionale ce au ca obiect şi scop protecţia drepturilor omului pot exista unele semne de întrebare.
Într-adevăr, clauzele derogatorii permit statelor să aprecieze dacă există circumstanţe ce pot să le permită să nu mai aplice dispoziţii ale unor tratate internaţionale care impun obligaţiile pe care ele trebuie să le respecte pentru a asigura garantarea drepturilor şi libertăţilor pe care acestea le prevăd, pe de o parte; pe de altă parte, tocmai în asemenea circumstanţe excepţionale drepturile omului sunt mai vulnerabile, sub pretextul salvării altor valori, astfel că nu poate fi ignorată necesitatea asigurării protecţiei lor şi în situaţii deosebite, care „pun în pericol viaţa naţiunii”.[3]
Totuşi, în primul rând, este de observat că statele nu dispun de o putere arbitrară în materia discutată, deoarece textele tratatelor internaţionale privitoare la protecţia drepturilor omului prevăd în mod expres că adoptarea unor clauze derogatorii de către un stat contractant nu este de natură să-1 „dezlege” de toate obligaţiile pe care el şi le-a asumat prin acel tratat sau Convenţie ori de respectarea celorlalte obligaţii internaţionale ce-i revin. După cum s-a spus într-o formulă extrem de clară şi precisă, „clauza derogatorie substituie legalităţii normale o legalitate excepţională, adoptată circumstanţelor”.[4] Aceasta înseamnă că înseşi clauzele derogatorii presupun respectarea „principiului legalităţii” în acest domeniu, cu înlăturarea arbitrariului. Instanţa europeană a decis, în prima sa hotărâre adoptată cu privire la aplicarea dispoziţiilor art. 15 din Convenţie, în cauza Lawless v. Irlanda (fond) din 1 iulie 1961, că, fără a fi „dezlegate” de ansamblul angajamentelor ce-i revin din dispoziţiile Convenţiei, guvernul oricărei părţi contractante are dreptul, în caz de război sau de pericol public ce ameninţă viaţa naţiunii, să ia măsuri care să deroge de la obligaţiile asumate prin Convenţie, cu excepţia celor prevăzute în art. 15 parag. 2 şi sub condiţia ca aceste măsuri să fie limitate strict exigenţelor situaţiei date şi, de asemenea, ele să nu fie în contradicţie cu alte obligaţii ce le revin din dreptul internaţional.[5]
În al doilea rând, cu referire la dispoziţiile Convenţiei europene, dar observaţia este valabilă şi pentru celelalte instrumente internaţionale evocate mai sus, adoptarea măsurilor derogatorii este supusă îndeplinirii unor condiţii de fond şi de formă a căror îndeplinire este, aşa după cum vom elucida în continuare, de strictă interpretare.
În al treilea rând, acesta pare a fi, garanţia cea mai puternică împotriva „tentaţiei” statelor contractante de a utiliza măsurile derogatorii într-un scop arbitrar, contrar şi dispoziţiilor art. 18 din Convenţie care interzic, şi ele, expres o asemenea interpretare a prevederilor sale, examinarea îndeplinirii condiţiilor de fond şi de formă ce permit adoptarea unor astfel de măsuri se face, în sistemul Convenţiei, de Curtea Europeană: statele sunt supuse şi în această privinţă controlului pe care jurisdicţia internaţională competentă îl exercită cu privire la modul în care ele se folosesc de posibilitatea adoptării de măsuri derogatorii în situaţii excepţionale, pentru că, aşa după cum s-a observat în mod pertinent, în lipsa unui asemenea control, o clauză derogatorie ar conduce la suprimarea principiului preeminenţei dreptului şi ar face să prevaleze „rațiunea de stat” asupra „raţiunii democratice”[6] sau, altfel spus, asupra necesităţii salvării democraţiei.
Jurisprudenţa Curții Europene a Drepturilor Omului, constituie „un exemplu excepţional de exercitare a unui control efectiv cu privire la dreptul de derogare prevăzut de art. 15″; ea tinde să realizeze concilierea, „pe baza principiului preeminenţei dreptului, a două imperative contradictorii: salvgardarea drepturilor individuale şi apărarea unei societăţi democratice sau a vieţii naţiunii care impune, în anumite circumstanţe, de a nu face să prevaleze respectarea legalităţii „normale” asupra interesului superior de stat”.[7]
În timp, dispoziţiile art. 15 din Convenţie au fost aplicate de Grecia în perioada ”regimului coloniilor” în 1967; Irlanda, în anul 1957, în cadrul luptei anti-teroriste; Marea-Britanie, datorită situaţiei din Irlanda de Nord; Turcia, datorită stării de asediu, între 1980-1989, prelungită apoi în unele regiuni cu privire la anumite dispoziţii ale Convenţiei; Franţa, între ianuarie-iunie 1985, datorită situaţiei din Noua Caledonie; din nou Marea Britanie, printr-o declaraţie din 18 decembrie 2001, care a invocat art. 15 după adoptarea, în urma atentatelor teroriste de la New York din 11 septembrie 2001, ca urmare a „pericolului public” ce s-a creat cu privire la posibile atentate teroriste, a unei legislaţii speciale – Anti-terorism, Crime and Security Act 2001, modificată printr-o lege adoptată în acest sens de Parlamentul britanic în luna martie 2005 – ce conferă autorităţilor de poliţie puteri sporite privitoare la arestarea şi deţinerea străinilor neexpulzabili, prin derogare de la dispoziţiile art. 5 parag. 1 din Convenţie. În data de 5 iunie 2015, Ucraina a notificat Secretarul General al Consiliului Europei că, dată fiind starea de urgență din țară, autoritățile din Ucraina au decis aplicarea art. 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului pentru a deroga de la anumite drepturi cuprinse în Convenție. [8]
De la inceputul anului 2020, lumea se confrunta cu ceea ce ar putea fi cel mai mare pericol al ultimilor 100 de ani – așa numita pandemie Coronavirus (Covid-19), care s-a răspândit cu o viteză incredibilă pe toata suprafața planetei. În această perioadă, unele state au decis să deroge de la anumite drepturi și libertăți ale omului ocrotite de aceste pacte, printre care se enumeră și Republica Moldova.
CERINȚE DE FOND PRIVIND APLICAREA DREPTULUI DE DEROGARE ÎN CAZ DE URGENȚĂ
Posibilitatea adoptării de măsuri derogatorii de la dispoziţiile Convenţiei presupune îndeplinirea, de către statele contractante care fac uz de această prevedere, a unor condiţii de fond ce privesc: ipotezele în care ele sunt autorizate, caracterul necesar şi respectarea strictă a limitelor pentru care pot fi luate, precum şi obiectul lor; îndeplinirea lor este supusă controlului Curţii.
- a) Ipotezele în care sunt autorizate măsuri derogatorii.
Am arătat ipotezele în care art. 15 din Convenţie permite adoptarea unor asemenea măsuri: „în caz de război” şi „în caz de pericol public privitor la viaţa naţiunii”. Având a statua asupra compatibilităţii măsurilor derogatorii invocate de unele state cu privire la această condiţie enunţată de art. 15 din Convenţie, instanţa europeană a arătat că, în contextul general al acestei dispoziţii, sensul normal şi obişnuit al cuvintelor „în caz de război sau în caz de pericol public ce ameninţă viaţa naţiunii” este suficient de clar. Aceste cuvinte „desemnează, într-adevăr, o situaţie de criză sau de primejdie excepţională şi iminentă, care afectează ansamblul populaţiei şi constituie o ameninţare pentru viaţa organizată a comunităţii statale”.[9] Ea a precizat că revine fiecărui stat contractant responsabil de „viaţa naţiunii sale” de a determina dacă „un pericol public” o ameninţă şi, în caz de răspuns afirmativ la această întrebare, până unde poate acţiona pentru a încerca să înlăture acest pericol. Curtea a arătat că, „în contact direct şi constant cu realităţile presante ale momentului, autorităţile naţionale se găsesc, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internaţional pentru a se pronunţa cu privire la prezenţa acestui pericol ca şi asupra naturii şi întinderii derogărilor necesare pentru a-1 înlătura. Articolul 5 parag. 1 le recunoaşte, în materie, o largă marjă de apreciere”.[10]
Totuşi, Curtea a subliniat că statele contractante „nu dispun de o putere nelimitată în acest „domeniu”. Având ca misiune de a asigura respectarea angajamentelor asumate de state prin aderarea la Convenţie, ea este competentă să decidă dacă ele „au depăşit „măsura strictă” impusă de „situaţia de criză”; marja naţională de apreciere este însoţită de controlul european”.
Când instanţa europeană exercită acest control, ea are a lua în consideraţie, în limitele în care aceasta se impune, factori pertinenţi precum: natura drepturilor care privesc derogarea decisă, durata „stării de urgenţă” care a impus-o şi circumstanţele care au generat-o.[11]
Nu interesează care este originea „pericolului public” ce impune măsura derogatorie adoptată; poate fi vorba despre catastrofe sau calamităţi naturale, de o insurecţie armată sau o rebeliune, de un război internaţional sau de o lovitură de stat. De asemenea, este de precizat că măsurile derogatorii se justifică numai atâta vreme cât durează situaţia excepţională care le-au impus; o dată ce aceasta a încetat, menţinerea lor semnifică o încălcare a dispoziţiilor art. 15 din Convenţie.
- b) Caracterul necesar şi respectarea strictă a limitelor pentru care pot fi luate măsuri derogatorii.
O a doua condiţie prevăzută de Convenţie pentru ca măsurile derogatorii dispuse în situaţiile excepţionale arătate să fie conforme cu dispoziţiile sale este aceea ca ele să aibă un caracter de necesitate absolută şi să apară ca strict indispensabile pentru ca statele să poată acţiona pentru a face faţă şi a înlătura pericolul public apărut.
Într-adevăr, art. 15 parag. 1 din Convenţie dispune că derogările sunt adoptate „în stricta măsură în care situaţia (dată) o cere”. Curtea a admis recunoaşterea unei largi marje de apreciere a statului în cauză, marjă care, însă, nu este nelimitată, deoarece, în final, întinderea ei este supusă controlului instanţei europene.
În prima cauză judecată în acest domeniu – Lawless c.Irlande – Curtea a apreciat că arestarea şi deţinerea administrativă a unor persoane bănuite a fi participat la activităţi teroriste constituie măsuri strict limitate cerinţelor situaţiei căreia trebuia să-i facă faţă guvernul pârât, situaţie generată de tulburările publice care aveau loc în acea perioadă în ţară, datorită faptului că funcţionarea jurisdicţiilor penale ordinare, a curţilor penale speciale şi a tribunalelor militare nu s-a dovedit suficientă pentru restabilirea păcii şi ordinii publice.[12]
Un examen riguros al necesităţii măsurilor derogatorii de la dispoziţiile art. 5 parag. 3 din Convenţie privitor la controlul judiciar al arestării sau deţinerii unei persoane a făcut instanţa europeană în cauza Brannigan et McBride v. Royaume-Uni[13], în care reclamanţii, bănuiţi de desfăşurarea unor activităţi teroriste, au invocat faptul că au rămas arestaţi, fără a fi supus „controlului judiciar”, 6 zile, 4 ore şi 30 minute, respectiv 4 zile, 6 ore şi 25 de minute.
Astfel, Curtea a constatat că în notificarea făcută de Guvernul britanic despre măsurile derogatorii în discuţie se arăta că, „în contextul campaniei teroriste şi având în vedere necesitatea absolută ca teroriştii să fie aduşi în faţa justiţiei, guvernul nu a apreciat că trebuie redusă durata maximă a detenţiei administrative” dar că el dorea „să găsească o procedură judiciară care să permită exercitarea unui «recurs» (a unei căi de atac) împotriva prelungirii acestei deţineri şi, dacă este cazul, autorizarea acestei prelungiri să fie dispusă de judecător sau de un alt magistrat”. Curtea a considerat că angajamentul luat de guvern în sensul că urmează a „studia posibilitatea de a găsi, în viitor, o cale mai bună pentru a se conforma dispoziţiilor Convenţiei, nu numai că este perfect compatibilă cu dispoziţiile art. 5 parag. 3, care impune o reexaminare constantă a necesităţii măsurilor excepţionale, „dar corespunde, într-o manieră implicită, chiar noţiunii de proporţionalitate”.[14]
Subsecvent, instanţa europeană a reţinut că, potrivit diverselor rapoarte consacrate aplicării legislaţiei privitoare la prevenirea terorismului, dificultăţile inerente desfăşurării anchetelor şi urmăririi penale în domeniul criminalităţii teroriste impun extinderea perioadei de deţinere administrativă; guvernul continua a susţine că este esenţial a împiedica să-i fie dezvăluite celui deţinut şi avocatului său anumite elemente care stau la baza prelungirii acestei deţineri şi că, în sistemul acuzatoriu aplicabil în common law, independenţa puterii judiciare ar fi compromisă dacă judecătorii sau alţi magistraţi ar participa la luarea unor asemenea decizii.
În aceeași ordine de idei, Curtea a arătat că, în privinţa naturii mijloacelor celor mai adecvate sau oportune de a face faţă unei crize produse într-o ţară, nu poatesubstitui opinia sa celei a guvernului, direct responsabil de stabilirea unui echilibru între adoptarea măsurilor eficace de luptă împotriva terorismului, pe de o parte, şi necesitatea respectării drepturilor individuale, pe de altă parte.
Pentru aceste consideraţii, instanţa europeană a apreciat că, în speţă, nu se poate reţine faptul că prin excluderea controlului judiciar al arestării reclamanţilor în perioada incriminată, guvernul şi-a depăşit marja de apreciere de care dispunea în materie.[15] O dată stabilit acest element al conformităţii măsurii în discuţie, pe planul marjei de apreciere, cu dispoziţiile Convenţiei, analiza Curţii a mers mai departe, spre a vedea dacă, în condiţiile date, existau suficiente garanţii împotriva abuzurilor din partea autorităţilor statale. Din acest punct de vedere ea a reţinut că, pe de o parte, reclamanţii aveau posibilitatea ca direct sau prin apărătorii lor, la momentul arestării sau deţinerii, pe calea procedurii specifice de common law, anume habeas corpus, să solicite efectuarea controlului de legalitate a acestei măsuri, punct de vedere cu care reclamanţii au fost de acord, ei retrăgându-şi, în faţa instanţei europene capătul de cerere formulat pe terenul art. 5 parag. 4 din Convenţie.[16] Pe de altă parte, Curtea a constatat că ei aveau dreptul absolut de a solicita asistenţa unui avocat – solicitor – în 48 de ore după arestare, reclamanţii făcând, de altfel, uz de acest drept; ca principiu, exerciţiul lui nu poate fi întârziat decât pentru „motive rezonabile”, iar jurisprudenţa supremei instanţe din Irlanda de Nord demonstrează că refuzul accesului la solicitor este supus controlului judiciar, în cadrul căruia autorităţile statale trebuie să demonstreze existenţa motivului ce impune un asemenea refuz. De asemenea, persoana deţinută este autorizată să informeze o rudă sau un prieten despre acest lucru şi poate cere să fie examinată de un medic.[17] La aceste garanţii fundamentale se adaugă faptul că personalităţi independente au examinat, la intervale regulate, efectele legislaţiei în discuţie asupra libertăţilor individuale, legislaţie a cărei aplicare urma să fie prelungită, prin raportare la epoca faptelor, până în anul 1989. în ansamblu, faţă de ameninţările teroriste existente în Irlanda de Nord în acea perioadă, de efectele limitate ale derogării în discuţie şi de motivele invocate pentru menţinerea ei, precum şi de existenţa unor garanţii substanţiale împotriva abuzurilor, Curtea a considerat nu numai că prin adoptarea ei guvernul nu a depăşit marja de apreciere ce-i era recunoscută în materie, dar că ea „răspundea exigenţelor stricte ale situaţiei” în cadrul căreia a fost adoptată.[18]
Pentru că, aşa după cum a decis instanţa europeană într-o cauză asemănătoare, atunci când un stat luptă împotriva unui pericol ce ameninţă viaţa naţiunii, nu i se poate cere ca fiecare mijloc de acţiune ales să fie însoţit de contramăsuri privitoare la toate imperativele funcţionării puterilor publice şi ale restabilirii păcii civile; în interpretarea dispoziţiilor art. 15, trebuie lăsat loc adaptărilor progresive la exigenţele lui.[19]
Confruntată cu aceeaşi problemă în cauzele Askoy c. Turquie şi Demir and others c/Turquie instanţa europeană a admis că, în lumina ansamblului elementelor de care ea dispunea, amploarea şi efectele deosebite ale activităţii teroriste a PKK în sud-estul Turciei au creat, în mod incontestabil, în acea regiune „un pericol public ce ameninţa viaţa naţiunii” în sensul jurisprudenţei sale.[20]
Cât priveşte chestiunea de a se şti dacă măsurile denunţate erau strict impuse de situaţia dată, în cauza Askoy c. Turquie Curtea a constatat că reclamantul a fost arestat împreună cu alte persoane bănuite a susţine gruparea teroristă PKK – el fiind acuzat că ar fi membru al acesteia – pentru distribuirea de manifeste ale grupării; el a fost deţinut timp de 14 zile fără a fi prezentat unui judecător, pe baza legislaţiei turce aplicabilă în regiunea aflată sub stare de urgenţă, care permitea deţinerea unei persoane bănuite de a fi participat la comiterea unei infracţiuni colective timp de 30 de zile fără control judiciar.[21] Or, Curtea a arătat că anchetele privitoare la „infracţiunile teroriste” sunt de natură, în mod incontestabil, să pună probleme particulare, nu se poate admite că este necesară deţinerea unui suspect 14 zile fără control judiciar. Această perioadă „excepţional de lungă” a lăsat reclamantul la discreţia nu numai a unor atingeri arbitrare ale dreptului său la libertate, dar şi sub ameninţarea de a fi supus la tortură, cu atât mai mult cu cât guvernul „nu a enunţat în faţa Curţii raţiunile detaliate care să explice de ce lupta împotriva terorismului în sud-estul Turciei face imposibilă orice intervenţie judiciară”.[22]
În privinţa protecţiei drepturilor individuale, instanţa europeană a constatat că reclamantul nu a beneficiat de garanţii suficiente pentru protecţia acestora, deoarece nu a avut acces la un avocat sau la un medic şi nu a putut lua legătura cu un membru al familiei sale sau cu o altă persoană, la alegerea sa. De aceea, chiar dacă instanţa europeană a luat act de gravitatea manifestă a problemei terorismului în sud-estul Turciei şi de necesitatea luării unor măsuri eficace pentru combaterea lui, ea nu a considerat că această situaţie impunea detenţia „la secret” a reclamantului timp de 14 zile, chiar dacă el era bănuit de a fi desfăşurat activităţi teroriste.[23]
De asemenea, în cauza Demir and others c/Turquie, guvernul a susţinut că reclamanţii au fost plasaţi în detenţie administrativă în cadrul unei anchete ce privea 35 de suspecţi, învinuiţi de a fi desfăşurat activităţi teroriste, „anchetă care s-a desfăşurat în conformitate cu legislaţia în vigoare”; după terminarea anchetei, „aprofundate şi atente” efectuată de poliţie în scopul „reunirii tuturor probelor, evaluării şi clarificării faptelor şi al identificării persoanelor „participate la activităţile teroriste, reclamanţii „au fost prezentaţi imediat judecătorului”; în asemenea condiţii, guvernul „a considerat normal” să existe o durată mai lungă a detenţiei administrative a reclamanţilor, pentru ca autorităţile să poată obţine probe evidente privitoare la faptele incriminate, iar „cei răspunzători de comiterea lor să fie aduşi în faţa judecătorului”.[24]
Curtea a notat că „numai conformitatea deţinerilor în discuţie cu normele de drept intern, necontestată în cauză, nu ar putea fi de natură să justifice, pe terenul art. 15, măsurile derogatorii de la dispoziţiile art. 5 parag. 3″; din moment ce textul priveşte şi desfăşurarea anchetei, acest principiu este aplicabil şi pentru ipoteza în care o anchetă penală nu este finalizată, ceea ce înseamnă că nu se poate justifica o derogare pentru nefinalizarea ei. Curtea a decis că o deţinere administrativă îndelungată, în speţă cuprinsă între 16 şi 23 de zile, nu este suficient să fie justificată prin invocarea „într-un mod general a dificultăţilor luptei antiteroriste şi a numărului mare de persoane implicate în anchetă”,[25] perioadă în care reclamanţii nu au beneficiat nici de alte garanţii individuale care să complinească durata excesivă a detenţiei incriminate.
- c) Obiectul măsurilor derogatorii.
Cea de-a treia condiţie de fond ce trebuie să fie îndeplinită de state, pentru ca măsurile derogatorii adoptate să fie compatibile cu dispoziţiile art. 15, priveşte obiectul lor. Din acest punct de vedere, este de observat, în primul rând, că textul nu permite unui stat să deroge de la ansamblul prevederilor Convenţiei.
În al doilea rând, am arătat mai sus că art. 15 enumeră anumite drepturi şi libertăţi care sunt privite ca absolute; referitor la aceste drepturi, cum sunt dreptul la viaţă, nesupunerea la tortură ori la tratamente inumane sau degradante etc , Convenţia nu admite nici o derogare.
În al treilea rând, adoptarea de măsuri derogatorii de la dispoziţiile Convenţiei nu absolvă statul în cauză de a-şi îndeplini celelalte obligaţii asumate în cadrul raporturilor de drept internaţional, iar prezenţa unor dispoziţii similare privitoare la posibilitatea adoptării unor asemenea măsuri atât în instrumente regionale cât şi în instrumente universale de protecţie a drepturilor omului demonstrează preocuparea pentru găsirea unei armonizări a regimurilor derogatorii, în general. După cum s-a observat, atunci când un stat este parte contractantă atât la Convenţie cât şi la Pactul O.N.U. privitor la drepturile civile şi politice, nu va putea recurge la aplicarea art. 15 din Convenţie decât cu condiţia ca măsurile derogatorii pe care are în vedere a le adopta să fie conform şi dispoziţiilor Pactului în materie.
În sfârşit, statele sunt obligate să precizeze durata şi aria geografică a măsurilor derogatorii adoptate. Durata se poate întinde de la câteva luni, la câţiva ani; adeseori, statele adoptă măsurile pentru o anumită perioadă, după care, dacă se impune, ele pot decide prelungirea aplicabilităţii lor, în totalitate, sau prin menţinerea în vigoare numai a uneia sau a unora dintre ele.
Subliniem faptul că şi aceste din urmă aspecte sunt supuse controlului Curţii; spre exemplu, nu se poate invoca aplicabilitatea unor măsuri derogatorii într-o parte a teritoriului ţării ce nu a fost cuprinsă în actul prin care au fost adoptate şi în notificarea corespunzătoare privitoare la dispunerea lor. Astfel, într-o cauză în care instanţa europeană a constatat că oraşul în care s-au produs faptele în discuţie – Ankara – nu era cuprins în decizia de adoptare a unor măsuri derogatorii care priveau sud-estul Turciei, ea a arătat că ar fi contrar scopului şi obiectului dispoziţiilor art. 15 din Convenţie dacă, „chemată să aprecieze cuprinsul aplicării teritoriale a derogării invocate, ar extinde efectele ei la o parte a teritoriului turc necuprinsă explicit în notificare”.[26] De aceea, ea a decis că derogarea invocată de guvern este inaplicabilă ratione loci faptelor din cauză.
CONDIȚII DE FORMĂ PRIVIND APLICAREA DREPTULUI DE DEROGARE ÎN CAZ DE URGENȚĂ
Articolul 15 din Convenţie impune statelor contractante nu numai obligaţia respectării unor condiţii de fond cu privire la derogările de la dispoziţiile Convenţiei pe care ele le adoptă în situaţiile excepţionale arătate, dar şi pe aceea a respectării unor condiţii de formă. Precizăm că respectarea condiţiilor de formă impuse de text priveşte numai raporturile statului contractant în cauză cu Consiliul Europei şi, implicit, cu Comunitatea statelor membre ale Consiliului, parte la Convenţie; obligaţia respectării Convenţiei a fost asumată de orice stat faţă de organizaţia internaţională şi faţă de toate celelalte state membre ale acesteia. Pe plan intern, procedura adoptării măsurilor derogatorii este cea prevăzută de dispoziţiile naţionale în vigoare în fiecare stat contractant. Acestea sunt, de regulă, de natură constituţională, iar actul prin care ele sunt adoptate emană de la puterea legiuitoare naţională, dar asemenea măsuri pot fi adoptate şi prin acte ale guvernului.
In acelaşi timp, procesul adoptării şi aplicării măsurilor derogatorii de la dispoziţiile Convenţiei trebuie să fie transparent, spre a fi evitat orice abuz din partea statului în cauză, scop îndeplinit prin publicitatea prevăzută, în materie, de dispoziţiile Convenţiei. Într-adevăr, potrivit art. 15 parag. 3, orice stat ce exercită dreptul său de derogare va informa în mod complet pe secretarul general al Consiliului Europei cu privire la măsurile adoptate şi la motivele care le-au determinat; de asemenea, statul în cauză este ţinut să informeze pe secretarul general al Consiliului Europei şi asupra datei la care măsurile derogatorii au încetat a fi în vigoare şi de la care dispoziţiile Convenţiei devin din nou aplicabile, fără excepţii.
Comisia a confirmat constatările făcute în precedenta cauză Cipru împotriva Turciei, și anume că, în absența unei notificări oficiale și publice de derogare din partea Turciei, nu putea aplica art. 15 din Convenție măsurilor luate de Turcia cu privire la persoane sau bunuri din Ciprul de nord. Obiectând că art. 15 nu era aplicabil în acest caz, a emis opinia că Turcia încălcase art. 5 (dreptul la libertate și la siguranță) și art. 8 (dreptul la respectarea vieții private și de familie) din Convenție, coroborate cu art. 1 (protecția proprietății) din Protocolul nr. 1 la Convenție.[27]
Fără ca aceasta să fie prevăzută în textul Convenţiei, dar, având în vedere scopurile Consiliului Europei şi înseşi raţiunile existenţei şi aplicării dispoziţiilor Convenţiei, printr-o rezoluţie a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei – (56) 16 – din anul 1956, s-a prevăzut că secretarul general al Consiliului Europei comunică informaţiile pe care le primeşte de la statul în cauză celorlalte state contractante, Curţii Europene, preşedintelui în exerciţiu al Comitetului de Miniştri şi Adunării Parlamentare a Consiliului Europei. Statul în cauză trebuie să adreseze aceste informaţii „în cel mai scurt timp”. Informaţiile transmise trebuie să fie suficiente pentru ca destinatarii lor să fie în măsură să poată aprecia natura şi întinderea derogărilor de Ia dispoziţiile Convenţiei adoptate. Înseşi textele naţionale ale măsurilor derogatorii au a fi comunicate secretarului general al Consiliului Europei, pentru ca acesta să procedeze la transmiterea lor organismelor arătate. Controlul Curţii poate privi şi îndeplinirea acestor condiţii de formă ale aplicării măsurilor derogatorii, după cum condiţiile în materie impuse de art. 15 din Convenţie pot fi corelate cu dispoziţiile similare din alte convenţii internaţionale în domeniu la care statul în cauză este parte. Spre exemplu, în cauza Brannigan et McBride v. Royaume-Uni, reclamanţii au invocat faptul că Marea Britanie nu s-a conformat dispoziţiei cuprinse în art. 15 parag. 1 potrivit cu care, prin adoptarea măsurilor derogatorii, un stat nu trebuie să acţioneze „în contradicţie cu alte obligaţii pe care şi le-a asumat în dreptul internaţional”, prin aceea că nu a respectat condiţia impusă de art. 4 din Pactul O.N.U. privitor la drepturile civile şi politice ce subordonează validitatea adoptării unei asemenea măsuri proclamării pericolului public „printr-un un act oficial”; ei au susţinut că era necesară adoptarea unui „act formal”, nefiind suficientă „o declaraţie făcută de guvern în parlament”, teză combătută de guvern.
Instanţa europeană a arătat că nu intra în atribuţiile sale să încerce a defini, „pe cale de autoritate”, sensul cuvintelor „proclamat printr-un act oficial” dar că, nu mai puţin, ea trebuie să cerceteze dacă argumentarea reclamanţilor „se sprijină pe o bază solidă”.[28] Or, din acest punct de vedere, ea a constatat că, în declaraţia făcută la 22 decembrie 1988 de către ministrul de interne în faţa Parlamentului britanic, erau explicate în detaliu motivele care au impus decizia guvernului privitoare la adoptarea unor măsuri derogatorii de la dispoziţiile Convenţiei şi indica faptul că, prin organele sale de resort, guvernul se pregătea să notifice „o derogare pe temeiul art. 15 al Convenţiei europene şi al art. 4 din Pact”, adăugând că exista „un pericol public în sensul acestor dispoziţii în Marea Britanie, având în vedere terorismul legat de situaţia din Irlanda de Nord”; ea a considerat că această declaraţie, „care avea un caracter formal şi făcea act de intenţiile guvernului în materie de derogare, se încadra foarte bine în noţiunea de proclamaţie oficială”, astfel că a respins, sub acest aspect, susţinerile reclamanţilor.
În concluzie, față de cele prezentate mai sus am remarcat faptul că măsurile luate în contextul derogărilor în stare de urgență sunt diferite de la un stat la altul şi sunt diferite în funcţie de momentul în care sunt luate. Astfel, statele se bucură de o marjă mai largă de apreciere.
Cu referire la principiile şi modul în care statele ar trebui să se raporteze la acestea, reamintim că şi în situaţii speciale, respectarea principiului statului de drept este obligatorie. Orice acţiune a statului trebuie realizată cu respectarea legii, însă legea nu este reprezentată doar de actele naţionale, ci de actele puterii administrative, cu condiţia ca acestea din urmă să aibă o bază constituţională.
În final, trebuie reamintit faptul că independent de orice derogare de la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi de situaţia de urgenţă, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti ne sunt garantate şi de Constituţie. Astfel, autorităţile vor avea mereu obligaţia de a respecta aceste drepturi, de a acţiona cu bună-credinţă şi proporţional, în vederea protecţiei sănătăţii publice, dar şi a garantării unei intruziuni cât mai mici în celelalte drepturi şi libertăţi publice.
[1] Pactul internaţional O.N.U. privitor la drepturile civile şi politice, adoptat/încheiat de Adunarea Generala a Organizatiei Natiunilor Unite la 16.12.1966; în vigoare pentru RM din 26.04.1993;
[2] A se vedea J. Velu, R. Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruylant, Bruxelles, 1990, p. 142;
[3] Este de reţinut că, în timpul redactării textului Convenţiei, proiectul ei iniţial nu conţinea o asemenea clauză derogatorie; ea a fost înscrisă ca un amendament propus de delegaţia britanică şi, după discuţii în cadrul Comitetului de experţi, a fost acceptată cu unele amendamente care au condus la precizarea drepturilor nesusceptibile de derogare;
[4] A se vedea Fr. Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, 2003, p. 217.
[5] Lawless v. Irlanda (nr. 3) din 1 iulie 1961, nr. 332/57, §22;
[6] A se vedea Fr. Sudre, op. cit., p. 218;
[7] Ibidem;
[8] A se vedea ”Derogare în caz de stare de urgență”, fișă tematică întocmită de Unitatea pentru presă a Curții Europene a Drepturilor Omului, 2018;
[9] Lawless v. Irlanda (nr. 3) din 1 iulie 1961, nr. 332/57, §28;
[10] Brannigan et McBride v. Royaume-Uni din 26 mai 1993, nr. 14554/89, §43; Ireland v. The United Kingdom din 18 ianuarie 1978, nr. 5310/71, §207;
[11] Askoy c. Turquie, din 18 decembrie 1996, nr. 21987/93 , § 68; Demir and others c/Turquie, din 23 septembrie 1998, nr. 21380/93, 21381/93, 21383/93, § 43;
[12] Lawless v. Irlanda (nr. 3) din 1 iulie 1961,, nr. 332/57, §31;
[13] Brannigan et McBride v. Royaume-Uni din 26 mai 1993, nr. 14554/89, §36;
[14] Ibidem, §54;
[15] Brannigan et McBride v. Royaume-Uni din 26 mai 1993, nr. 14554/89,§ 59-60;
[16] Ibidem, §63;
[17] Ibidem, § 64;
[18] Ibidem, § 65-66;
[19] Ireland v. The United Kingdom din 18 ianuarie 1978, nr. 5310/71, §220;
[20] Askoy c. Turquie, din 18 decembrie 1996, nr. 21987/93 , § 70; Demir and others c/Turquie, din 23 septembrie 1998, nr. 21380/93, 21381/93, 21383/93, § 45.
[21] Ibidem, §71;
[22] Ibidem, §78;
[23] Ibidem,§83-84;
[24] Demir and others c/Turquie, din 23 septembrie 1998, nr. 21380/93, 21381/93, 21383/93, § 51;
[25] Ibidem, § 52;
[26] Sakik c/Turquie din 26 noiembrie 1997, nr. 23878/94, 23879/94, 23880/94, 23881/94, 23882/94, 23883/94 , § 39;
[27] Cipru împotriva Turciei din 4 octombrie 1083, nr. 8007/77;
[28] Brannigan et McBride v. Royaume-Uni din 26 mai 1993, nr. 14554/89, §72;
Bibliografie
Tratate și convenții internaționale
1. Convenția europeană a Drepturilor Omului semnată pe 4 noiembrie 1950 la Roma și intrată în vigoare pe 3 septembrie 1953;
2. Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului din anul 1948 adoptată la 16 decembrie 1948;
3. Pactul internaţional O.N.U. privitor la drepturile civile şi politice, adoptat/încheiat de Adunarea Generala a Organizatiei Natiunilor Unite la 16.12.1966;
Jurisprudența CtEDO:
1. Lawless v. Irlanda (nr. 3) din 1 iulie 1961, nr. 332/57;
2. Brannigan et McBride v. Royaume-Uni din 26 mai 1993, nr. 14554/89;
3. Ireland v. The United Kingdom din 18 ianuarie 1978, nr. 5310/71;
4. Askoy c. Turquie, din 18 decembrie 1996, nr. 21987/93;
5. Demir and others c/Turquie, din 23 septembrie 1998, nr. 21380/93, 21381/93, 21383/93;
6. Sakik c/Turquie din 26 noiembrie 1997, nr. 23878/94, 23879/94, 23880/94, 23881/94, 23882/94, 23883/94, 39;
7. Cipru împotriva Turciei din 4 octombrie 1083, nr. 8007/77;
Cărţi tipărite (manuale, note de curs, cursuri universitare etc.) şi publicaţii monografice:
1. Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, 2003;
2. Velu, R. Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruylant, Bruxelles, 1990;
Texte și documente:
1. Ghid privind art. 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului – Derogarea în caz de stare de urgență, raport întocmit de Divizia de cercetare și bibliotecă (Direcția Jurisconsult) a Curții, 2019;
2. Derogare în caz de stare de urgență, fișă tematică întocmită de Unitatea pentru presă a Curții Europene a Drepturilor Omului, 2018;
3. Terorismul și Convenția Europeană a Drepturilor Omului, fișă tematică întocmită de Unitatea pentru presă a Curții, 2020.