În cadrul deliberărilor asupra demersului Ministerului Justiției, referitor la avizarea proiectului de Lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova, număr unic 593/MJ/2019, derulate în cadrul şedinţei Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 16 din 07 iulie 2020, nu a fost conturat un aviz de consens, pe motiv de partajare a voturilor, din care cauză expunem prezenta opinie a membrilor CSM din partea profesorilor titulari, de rând cu opinia judecătorilor.

Susținem în cea mai mare parte opinia formulată în Avizul unor membri ai CSM la Proiectul de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova, din 07 iulie 2020, chiar dacă aceasta nu emană de la Plenul CSM.

I. Formulăm rezerve în ceea ce ține de art. 122 alin. (3) din proiectul de lege propus. În redacția prezentată, această normă prevede că „Candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit și numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși”.

Reținem că se consideră aleși în calitate de membri și de membri supleanți ai Consiliului Superior al Magistraturii candidații judecători care au acumulat mai mult de jumătate din voturile celor prezenți la ședința Adunării Generale a Judecătorilor, conform ordinii descrescătoare a numărului de voturi obţinute. (art. 3 alin. (4) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947-XIII din 19 iulie 1996).

Atenționăm asupra unor reglementări nejustificat de diferite și discriminatorii în privința funcției la care pretind candidații, cu referire la desemnarea de către Parlament a judecătorilor Curții Supreme de Justiție (cu majoritate simplă), a judecătorilor Curții Constituționale (cu majoritate absolută) în raport cu majoritatea extinsă impusă pentru desemnarea membrilor CSM din rândurile profesorilor titulari de drept. Instituirea unei majorități calificate a voturilor deputaților în Parlament de 3/5, deși la prima vedere dă importanță membrilor non-judecători ai CSM, realmente îi plasează într-o situație inechitabilă în comparație cu alte funcții similare (de ex, membrii non-procurori ai Consiliului Superior al Procurorilor), iar în cazul neîntrunirii sale, poate conduce la un blocaj instituțional. Rațiunile unei astfel de reglementări constituționale sunt imposibil de înțeles și vor afecta calitatea textului constituțional.

Probabilitatea unui blocaj instituțional provocat prin proiectul de lege constituțională supus analizei este confirmată de experiența anterioară de acțiune a normelor constituționale adoptate prin revizuirea Constituției în 2001, aplicate până la adoptarea Hotărârii Curții Constituționale nr. 7 din 4 martie 2016 privind controlul constituționalității unor prevederi ale Legii nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova. Normele legii constituționale supuse controlului prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 7 din 4 martie 2016, au generat în perioada 2001-2016 blocaje instituționale de natură constituțională, care s-au  soldat cu 7 tentative de alegere a Președintelui Republicii Moldova, dintre care: 3 încununate cu succes, 4 blocaje constituționale, care, la rândul lor, au provocat 3 dizolvări ale Parlamentului și o dată alegeri anticipate. Toate aceste blocaje constituționale au fost cauzate de imposibilitatea alegerii Președintelui Republicii Moldova cu votul a 3/5 de deputați.  În acest sens, Curtea Constituțională în Hotărârea menționată supra a constatat, că  „§169. Pentru a sintetiza, trebuie precizat că imperativul constituțional menționat anterior privind unitatea materiei şi echilibrul valorilor cuprinse în Constituţie, ca valoare constituțională, implică de asemenea obligația constituțională de a nu adopta reglementări care, inter alia, ar crea condiții preliminare pentru conflicte și blocaje.”

Norma vizată din proiectul legii constituționale impune o situație incompatibilă cu reglementările constituționale actuale. Concluzia respectivă intervine drept rezultat al comparării votului cu care este ales Președintele Republicii Moldova – cu votul a „cel puţin jumătate din voturile alegătorilor ce au participat la alegeri” (art. 78 alin. (3) din Constituție) și membrii CSM din rândul profesorilor titulari – „cu votul a trei cincimi din deputații aleși”. În fapt, „3/5 din deputații aleși” (art. 122 alin. (3) din proiectul legii constituționale) reprezintă constituțional 3/5 din voturile alegătorilor ce au participat la alegeri.

Însăși Comisia de la Veneția, prin Opinia urgentă nr. 976/2019 CDL-PI(2020)001, sugerează că alegerea membrilor „cu votul a trei cincimi din deputații aleși” ar fi extrem de complicat de realizat în contextul realităților Republicii Moldova. „§26. […] De asemenea, trebuie subliniat faptul că cerința unei majorități mai mari (de exemplu, două treimi) ar putea bloca procedura de numire a membrilor non-judecători din cauza nerealizării unei astfel de majorități.”

Mai mult, nu excludem, că într-un astfel de blocaj constituțional, membrii CSM din rândul profesorilor titulari, ar putea să fie obligați să-și exercite funcțiile mult mai mult de 4 ani, în raport cu termenul mandatului pentru care au fost numiți în prezent.

Din acest considerent, opinăm  ferm că art. 122 alin. (3) din proiectul de lege propus este disproporționat și neechitabil.

II. De asemenea formulăm rezerve în ceea ce ține de art. II alin. (3) din proiectul de lege propus. În redacția prezentată, această normă prevede că „Membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcție la data intrării în vigoare a prezentei legi își exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleși, cu excepția membrilor de drept și a profesorilor titulari a căror mandat încetează la data intrării în vigoare a prezentei legi”.

În opinia noastră, cadrul legal existent la ora actuală nu face absolut nici o delimitare/deosebire între mandatul de membru al CSM deținut de un judecător și mandatul deținut de către profesorii titulari, cu excepția procedurii de numire. Astfel, sub aspectul competențelor, profesorii titulari au aceleași drepturi ca și membrii judecători, fiind obligați să respecte toate incompatibilitățile şi interdicțiile specificate la art. 8 din Legea cu privire la statutul judecătorului (art. 10-11 din Legea nr. 947-XIII din 19 iulie 1996).

Prin Hotărârea nr. 9 din 28 iunie 2012, Curtea Constituțională a statuat: „§32. […] Prin natura sa juridică, prin modul de constituire, organizare şi realizare a competențelor legale, Consiliul Superior al Magistraturii este organul autoadministrării judecătorești, este independent şi format în vederea organizării şi funcționarii sistemului judecătoresc. Astfel, Consiliul Superior al Magistraturii are o dublă calitate: administrativă şi jurisdicțională. De regulă, această autoritate desfășoară o activitate de natură administrativă, iar atunci când acționează în calitate de instanță disciplinară, ea realizează o activitate jurisdicțională.”

Având în vedere raționamentele expuse mai sus, deși numirea profesorilor titulari de drept în funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii nu atrage și consecința recunoașterii statutului de magistrat (Hotărârea CCM nr. 21 din 03 octombrie 2019, §26), menționăm că la examinarea chestiunilor de ordin disciplinar, profesorii titulari exercită competențe jurisdicționale la fel ca și membrii judecători, prin urmare, aceștia cad sub incidența principiului fundamental al securității raporturilor juridice, al independenței justiției, precum și statutul și principiul inamovibilității judecătorilor.

Principiul securității raporturilor juridice, este un principiu inerent statului de drept, precum este Republica Moldova în corespundere cu art.1 alin. (3) din Constituție. În opinia Ministerului Justiției, ca structură a Guvernului ce a inițiat proiectul legii constituționale „încălcarea securităţii raporturilor juridice – constituie invalidarea acelei certitudini care rezultă într-o soluţie contrară beneficiului persoanei sau situaţia când soluţia nu a fost reversată legal, dar a pierdut din efectele sale încât a afectat în esenţă beneficiul de care se bucură persoană”. Contrar acestei opinii, proiectul legii constituționale, în cazul adoptării, va reglementa expirarea mandatului de membru al CSM din rândul profesorilor titulari nu la 4 ani, termen acordat în urma numirii de Parlament în baza unui concurs dificil, ci la momentul intrării în vigoare a legii constituționale inițiate.

Reglementarea expusă a raporturilor juridice intervine într-o contradicție directă cu obligativitatea autorităților de a garanta asigurarea legalității și a certitudinii juridice. În acest aspect, Curtea Constituțională prin Hotărârea nr. 18 din 30 iunie 2020 privind controlul constituționalității articolului 76¹ alin. (1) din Codul contravențional (nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică) a constatat, că „§76. […] Calitatea legii constituie o condiție vitală pentru menținerea securității raporturilor juridice și ordonarea eficientă a relațiilor sociale (a se vedea HCC nr. 21 din 22 iunie 2016, §55).”

Legiuitorul, iar în cazul adoptării unei legi constituționale, constituanta, trebuie să se asigure că activitatea de legiferare se realizează în limitele și în concordanță cu Constituția și, totodată, să asigure calitatea legislației, adică, legea să fie cunoscută și înțeleasă, să fie suficient de precisă și previzibilă, astfel încât să ofere securitate juridică destinatarilor săi. Principiul securității raporturilor juridice se referă, în esență, la faptul că cetățenii trebuie protejați „contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze”.

În jurisprudenţa sa, CtEDO a evidenţiat importanţa principiului securităţii juridice, arătând că: „acesta este inerent atât dreptului Convenţiei, cât şi dreptului comunitar” (cauza Marckx c. Belgia); „este un element esenţial al statului de drept şi nerespectarea lui echivalează cu încălcarea prevederilor art. 6 §1 din Convenţie (cauza Ştefănică ş.a. c. România). Securitatea juridică urmărește siguranţa persoanei, fiind un principiu care, la rândul său, este aproape raţiunea de a fi a dreptului însuşi.

În ceia ce privește independența justiției, prin prisma principiului inamovibilității judecătorilor, conform Principiilor de bază ale ONU privind independența sistemului judecătoresc, siguranța exercitării mandatului pe întreaga durată și inamovibilitatea judecătorilor sunt părți integrante ale garanțiilor independenței judecătorești.

La momentul accederii profesorilor titulari în funcția de membru al CSM, legea prevedea expres condițiile și modalitatea de încetare a mandatului (a se vedea art. 12 din Legea nr. 947). O eventuală ingerință în exercitarea mandatului de membru al CSM de către profesorii titulari sub aspectul încetării înainte de termen, constituie o încălcare a principiului independenței justiției.

Din analiza notei informative la proiectul de lege, am constatat că o asemenea abordare a fost sugerată de către Comisia de la Veneția prin Opinia nr. 983/2020 din 19 iunie 2020 (pct. 41), care a indicat asupra „alegerii recente a membrilor laici într-o manieră controversată și fără consens”. În viziunea noastă, această opinie este cel puțin disonantă și neclară cu privire la așa zisul „consens”, în situația în care legea (art. 3 alin. (3) din Legea nr. 947) prevede procedura de alegere a acestora: concurs public; numirea cu votul majorității deputaților aleși. Mai mult, la data alegerii membrilor CSM din partea profesorilor titulari, însăși Constituția, în art.122 alin. (1), statua că „CSM este alcătuit din judecători și profesori titulari aleși pentru o durată de 4 ani”.

Reținem declarația președintelui Comisiei de la Veneția, Gianni Buquicchio: „Constituția trebuie respectată. Mandatul și puterile instituțiilor statului trebuie respectate”, (https://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2860), făcută la 27 noiembrie 2019, în contextul recunoașterii de către Comisia de la Veneția a legitimității componenței Consiliului Superior al Magistraturii, revocată din funcție de către Adunarea Generală a Judecătorilor din 27 septembrie 2019 (a se vedea Opinia nr. 966/2019).

Menționăm demersurile şi măsurile politice, diplomatice şi judiciare luate la nivelul Uniunii Europene şi Consiliului Europei în legătură cu reforma constituţională şi legislativă dintr-un stat membru. Facem referire la opiniile Comisiei de la Veneţia (la finalul plenarei din 17-18 iunie 2011, CDL-AD(2011)016), Comisarului pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (comunicatul de presă din 12 ianuarie 2012), Comitetului Miniştrilor (recomandarea CM/Rec(2010)12), respectiv Adunării Parlamentare (opinia AS/Mon(2013)08 din 25 aprilie 2013 a Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor de către statele membre).

Raportăm poziția Comisiei de la Veneția care s-a expus asupra unei probleme similare, încetarea înainte de termen a mandatului Președintelui Curții Supreme din Ungaria, conturată unei abordări diametral opuse. Astfel, prin Opinia nr. 663/2012 din 19 martie 2012 (CDL-AD(2012)001), Comisia a statuat următoarele: „Deși Legea a fost formulată într-un mod general, efectul ei a fost îndreptat împotriva unei persoane specifice. Legile de acest tip sunt contrare statului de drept” (a se vedea par. 112).

Mai mult decât atât, în jurisprudenţa sa, CtEDO s-a expus că încetarea mandatului prin norme tranzitorii ale noii legi fundamentale, adoptate de Parlament, constituie o încălcare a Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale (a se vedea Hotărârea din 27 mai 2014 în cauza Baka vs. Ungaria). Este o situaţie tipică în care supremaţia legii (statul de drept) este subminată chiar cu ajutorul legii.

În același sens, dar vizând cadrul normativ, unde este plasată și Constituția, CtEDO a statuat că, „odată ce statul adoptă o soluție normativă, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabilă pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții (a se vedea Hotărârea din 01 decembrie 2005 pronunțată în cauza Păduraru împotriva României, para. 92, sau Hotărârea din 06 decembrie 2007 pronunțată în cauza Beian împotriva României (nr.1), para. 33).

Atragem atenția asupra eventualelor pericole generate de o asemenea abordare sub aspectul respectării drepturilor prevăzute de Convenția Europeană a Drepturilor Omului. După intrarea în vigoare a unui astfel de proiect de lege constituțională, profesorii titulari de asemenea pot fi protejați pe motiv că „efectul ei a fost îndreptat împotriva unor persoane specifice” așa cum s-a expus Comisia de la Veneția în Opinia nr. 663/2012 din 19 martie 2012 (CDL-AD(2012)001), precum și că „încetarea mandatului prin norme tranzitorii ale noii legi fundamentale, adoptate de Parlament, constituie o încălcare a CEDO.” (cauza Baka vs. Ungaria).

Motivele expuse în prezenta opinie impun concluzia că includerea în proiectul legii constituționale a sintagmei „și a profesorilor titulari” va fi în contradicție și cu principiul exigent pentru normele constituționale al unității materiei constituționale, care este de aplicare imperativă pentru Curtea Constituțională în cazul pronunțării asupra inițiativelor de revizuire a Constituției. Acest principiu a fost instituit constituțional prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 din 29 decembrie 2015 pentru controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1877-VII din 21 decembrie 2015 privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, unde Curta a constatat că „§49. […] Curtea determină sensul autentic şi deplin al normelor constituţionale în corelație cu alte prevederi constituționale, pentru a asigura unitatea materiei constituționale, rațiunea și funcționarea instituțiilor, precum și echilibrul puterilor.”

Aceste principii nu au un caracter obligatoriu și pentru membrii CSM de drept, ca urmare a faptului că ei își exercită funcțiile sale de bază de Președinte al CSJ, ministru al justiției sau Procuror General.

În baza celor expuse, considerăm că sintagma „și a profesorilor titulari” al art. II alin. (3) din proiectul de lege constituțională propus de Guvern este incompatibil cu principiul securității raporturilor juridice ca principiu de bază al statului de drept, cum este constituită Republica Moldova în conformitate cu art. 1 alin. (3) din Constituție, independenței justiției, inamovibilității judecătorilor garantate de art. 116 alin. (1) din Constituție, ca urmare a cărui fapt, adoptarea va suprima unitatea materiei constituționale obligatorie constituțional pentru un proiect de lege constituțională.