CONTEXT

Necesitatea instituirii unei autorități cu atribuții de promovare și apărare a drepturilor și intereselor antreprenorilor reprezintă o propunere a mediului de afaceri care s-a aflat pe agenda asociațiilor de business din anul 2015[1].

Intenția de a elabora un proiect de lege cu privire la Avocatul Antreprenorilor (în continuare „Avocatul Antreprenorilor” sau „Ombudsman”) a fost anunțată de către instituția prezidențială în anul 2019, iar proiectul într-o primă redacție fiind plasat spre consultări publice în iunie 2020 de către Ministerul Economiei și Infrastructurii.

Instituția avocatului antreprenorilor există în mai multe state ale lumii și nu reprezintă o creație a autorităților naționale.

Cu titlu de exemplu, o instituție similară există în Statele Unite ale Americii[2], Australia[3], Polonia[4], Ucraina[5], Rusia[6], Georgia[7], Kazahstan[8], de la stat la stat existând diferențe în ceea ce privește modalitatea de numire, de supraveghere a activității și atribuțiile avocatului antreprenorilor.

Indiferent de jurisdicția unde avocatul antreprenorilor activează, în fond, atribuțiile unei astfel de autorități trebuie să se reducă la apărarea drepturilor antreprenorilor prin reprezentarea și protecția intereselor lor în fața autorităților publice, oferirea serviciilor de consultanță sau colaborarea cu mediul de afaceri în vederea îmbunătățirii climatului de afaceri.

I. CADRUL NORMATIV

Crearea instituției de Ombudsman în domeniul activității de afaceri reprezintă o acțiune de îndeplinit în conformitate cu prevederile cap. IV din Hotărârea Guvernului nr. 636/2019 cu privire la aprobarea Planului de acțiuni al Guvernului pentru anii 2020-2023.

II. CARE VA FI STATUTUL AVOCATULUI ANTREPRENORILOR?

Avocatul antreprenorilor va exercita o funcție de demnitate publică, fiind numit de Plenul Parlamentului și asistat de un oficiu cu statut de persoană juridică care va facilita activitatea ombudsmanului prin sprijin organizatoric, juridic, informațional și tehnic.

III. CUM VA FI NUMIT AVOCATUL ANTREPRENORILOR? 

Candidații la funcția de avocat al antreprenorilor vor fi selectați de către o comisie specială instituită în cadrul Parlamentului, care va fi alcătuită din 2 membri ai Comisiei juridice, numiri și imunități, 2 membri ai Comisiei economie, buget și finanțe și 5 reprezentanți ai mediului de afaceri, organizându-se în acest sens un concurs public.

Pentru comparație, se consideră oportun a se prezenta un model de succes de numire a avocatului antreprenorilor existent în Ucraina, care presupune implicarea în alegerea ombudsmanului a instituțiilor financiare internaționale și asociațiilor de business.

Respectivul model de selecție, condițiile legale care reglementează activitatea ombudsmanului și condițiile de finanțare a activității oficiului ombudsmanului din Ucraina, asigură o independență deplină și atribuții mai largi în desfășurarea activității ombudsmanului.

Condițiile de numire în Republica Moldova

(a) Condițiile de numire în Ucraina

IV. ÎN CE VA CONSTA ACTIVITATEA AVOCATULUI ANTREPRENORILOR?

Avocatul Antreprenorilor va realiza apărarea drepturilor și intereselor întreprinzătorilor prin prevenirea încălcării acestora, prin monitorizarea și raportarea modului de respectare a drepturilor întreprinzătorilor la nivel național, prin perfecționarea legislației, prin colaborarea internațională în acest domeniu, și prin intermediul altor mecanisme prevăzute în proiectul de lege.

V. DREPTURILE ȘI INTERESELE CĂROR ANTREPRENORI VOR FI APĂRATE ȘI PROMOVATE DE CĂTRE AVOCATUL ANTREPRENORILOR?

Proiectul de lege operează cu noțiunea de antreprenor și nu face diferențierea categoriilor de antreprenori care vor putea sesiza Avocatul Antreprenorilor.

Deși Codul civil și alte acte normative operează cu noțiunea de întreprinzător, în continuare vom face referire la prevederile Legii nr. 845/1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, unele din prevederile căreia ar putea fi apreciate ca desuete și care stabilește că antreprenor poate fi: (i) orice cetățean al Republicii Moldova care nu este îngrădit în drepturi în modul stabilit de lege; (ii) orice cetățean străin sau apatrid, în conformitate cu legea; (iii) un grup de cetățeni sau de apatrizi (un grup de parteneri) din care se constituie antreprenorul colectiv; (iv) orice persoană juridică sau fizică în conformitate cu scopurile sale principale și cu legislația.

Totuși, analizând documentul de Analiză a Impactului de Reglementare care a însoțit proiectul[9], poate fi dedus că, de fapt, autorii, prin instituirea Avocatului Antreprenorilor, doresc să promoveze în mod prioritar drepturile și interesele întreprinderilor mici și micro, așa precum sunt clasificate în conformitate cu art. 5 din Legea nr. 179/2016 cu privire la întreprinderile mici și mijlocii.

Pentru a afla mai multe informații despre principiul analizei impactului de reglementare și alte principii de reglementare a activității de întreprinzător, accesați următorul articol al aceluiași autor (link).

VI. CARE SUNT PRINCIPALELE ATRIBUȚII ALE AVOCATULUI ANTREPRENORILOR?

Principalele atribuții ale Avocatului Antreprenorilor pot fi clasificate precum urmează:

(i) Examinarea sesizărilor cu privire la încălcarea drepturilor și intereselor legitime ale întreprinzătorilor și emiterea recomandărilor privind repunerea în drepturi a întreprinzătorilor

Pentru ca o sesizare să fie acceptată spre examinare această urmează să întrunească anumite condiții prevăzute de lege, și anume: (a) să fie depusă în termen de un an din ziua presupusei încălcări a drepturilor sau intereselor legitime ale întreprinzătorului sau din ziua când întreprinzătorul a aflat despre presupusa încălcare; (b) sesizarea să nu să se refere la o cauză aflată în procedură judiciară care se examinează în fond; (c) sesizarea să nu fie de competența altor organe; (d) sesizare să nu să se refere la o cauză adjudecată; (e) sesizarea să nu conțină calomnii.

Avocatul antreprenorilor se poate autosesiza în cazul în care dispune de informații privind încălcarea drepturilor și intereselor legitime ale întreprinzătorilor.

În procesul examinării sesizărilor, avocatul antreprenorilor poate să solicite concursul altor autorități publice pentru controlul circumstanțelor care urmează a fi elucidate, persoanele cu funcții de răspundere fiind obligate să prezinte toate materialele, documentele și informațiile solicitate de ombudsman, dar și să desfășoare alte acțiuni prevăzute la art. 9 din proiectul de lege (e.g. să fie primit imediat şi fără nici o formă de obstrucţiune sau întîrziere în audienţă de către conducători şi alte persoane cu funcţii de răspundere de toate nivelurile ale autorităţilor publice).

În cazul în care se va constata că drepturile sau interesele întreprinzătorilor au fost încălcate, avocatul antreprenorilor va prezenta autorității sau persoanei cu funcție de răspundere ale cărei decizii încalcă drepturile și interesele petiționarului un aviz ce va cuprinde recomandări pentru repunerea în drepturi a întreprinzătorului.

Autoritatea sau persoana cu funcţie de răspundere care a primit avizul este obligată să-l examineze în termen de 15 de zile şi să comunice în scris Avocatului Antreprenorilor despre măsurile luate în vederea remedierii situaţiei.

(ii) Întreprinderea acțiunilor procesuale

În baza rezultatelor examinării sesizării, avocatul antreprenorilor este în drept:

(a) să adreseze în instanţa de judecată o cerere în apărarea intereselor întreprinzătorilor ale căror drepturi au fost încălcate;
(b) să intervină pe lîngă autorităţile competente cu un demers pentru intentarea unei proceduri disciplinare sau penale în privinţa persoanei cu funcţie de răspundere care a comis încălcări ce au generat lezarea drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor;
(c) să sesizeze persoanele cu funcţii de răspundere asupra cazurilor de neglijenţă în serviciu, de încălcare a eticii de serviciu, de tergiversare şi birocratism.

(iii) Sesizarea Curții Constituționale

Curtea Constituțională poate fi sesizată în vederea controlului constituționalității cadrului normativ.

(iv) Perfecționarea legislației care reglementează activitatea de întreprinzător

Avocatul Antreprenorilor nu este subiect cu drept de inițiativă legislativă, ultimul însă putând:

(a) prezenta către subiecții cu drept de inițiativă legislativă propuneri și recomandări de perfecționare a legislației;
(b) emite opinii asupra proiectelor de acte normative de reglementare a activității de întreprinzător;
(c) emite opinii asupra compatibilității legislației naționale cu instrumentele juridice internaționale în domeniu.

VII. OBSERVAȚII ȘI CRITICI

 (a) Intervenția avocatului antreprenorilor în relațiile private ale întreprinzătorilor

Având în vedere litera, dar și spiritul legii, se înțelege că avocatul antreprenorilor este menit a proteja și promova drepturile și interesele legitime ale întreprinzătorilor în fața autorităților publice, respectiva concluzie reieșind din analiza sistemică a legii și a atribuțiilor ombudsmanului.

Totuși, pe parcursul legii, se conțin norme care ar putea indica contrariul, deși într-o manieră interpretabilă, aici ne putem referi la următoarele:

– avocatul Antreprenorilor şi Oficiul care activează sub autoritatea sa este entitatea publică care asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale antreprenorilor de către autorităţile publice, de către organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, de către organizaţiile necomerciale şi de către persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile (art. 1 alin. (2));
– în exercitarea mandatului său, Avocatul Antreprenorilor are dreptul să fie primit imediat şi fără nici o formă de obstrucţiune sau întîrziere în audienţă de către conducători şi alte persoane cu funcţii de răspundere de toate nivelurile ale autorităţilor publice, instituţiilor, organizaţiilor şi întreprinderilor, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, ale inspectoratelor de poliţie şi locurilor de detenţie din cadrul acestora, ale instituţiilor penitenciare, izolatoarelor de urmărire penală, ale instituţiilor care acordă asistenţă psihiatrică (art. 9 alin. (1), lit. b));
– în exercitarea mandatului său, Avocatul Antreprenorilor are dreptul să verifice respectarea şi exercitarea conformă de către autorităţile publice, de către organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, de către organizaţiile necomerciale, de către persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile a atribuţiilor acestora privind respectarea drepturilor şi intereselor antreprenorilor (art. 9 alin. (1), lit. e));
– în exercitarea mandatului său, Avocatul Antreprenorilor are dreptul să aibă acces liber şi fără întîrziere în instituţii, organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, în inspectoratele de poliţie şi locurile de detenţie din cadrul acestora, în instituţiile penitenciare, în izolatoarele de urmărire penală şi în alte instituţii similar, indiferent de măsurile și rigorile interne ale instituției.

(b) Funcționarea Avocatului Antreprenorilor după modelul Avocatului Poporului

Deși din punct de vedere juridic repetarea și transpunerea în proiectul de lege a majorității prevederilor Legii nr. 52/2014 cu privire la Avocatul Poporului nu ar putea constitui în sine o problemă sau un temei valabil pentru a contesta oportunitatea și soluțiile din noua lege, autorii nu au argumentat respectiva alegere și nu au prezentat o analiză care denotă posibilul succes în cazul reglementării instituției avocatului antreprenorilor după modelul instituției avocatului poporului, deși ar putea exista opinii contrare.

Cu titlu de exemplu, următoarele prevederi din proiectul de lege repetă conținutul și structura normelor corespondente din Legea nr. 52/2014:

(b) Lipsa mecanismului de raportare

Proiectul de lege nu prevede niciun mecanism de raportare a activităților desfășurate de către Avocatul Antreprenorilor în fața Parlamentului. A se vedea cu titlu de exemplu art. 29 din Legea nr. 52/2014.

(c) Necesitatea aducerii legislației în conformitate cu prevederile proiectului

Prin intermediul aceluiași proiect urmează a fi operate modificări la un șir de alte acte normative, sau, după caz, urmează a fi stabilite prevederi în dispozițiile finale ale proiectului privind aducerea legislației în conformitate cu prevederile legii.

Având în vedere prevederile art. 7, 18, 19 din proiectul de lege, există necesitatea operării, prin intermediul aceluiași proiect de lege, a modificărilor într-un șir de alte acte normative, precum: Codul jurisdicției constituționale, Codul de procedură civilă, Codul contravențional.

Concluzii

1. Crearea instituției de Ombudsman în domeniul afacerilor a constituit o propunere a mediului de afaceri și reprezintă o acțiune prevăzută în hotărârea Guvernului nr. 636/2019 (nefiind însă unicul act normativ);
2. Autoritățile publice responsabile pentru promovarea proiectului de lege au reglementat modalitatea de funcționarea a instituției Avocatului Antreprenorilor după modelul Avocatului Poporului, fără o adaptare profundă a normelor la specificul activității de întreprinzător;
3. Succesul sau eșecul intervenției poate fi cu greu anticipat ținând cont de modelul de reglementare ales, însă cu certitudine poate fi constatat faptul că autorii au ales cea mai simplă soluție de intervenție (prin dublarea prevederilor din cadrul normativ existent).

[1] https://www.amcham.md/userfiles/file/Recomandarile_En_print.pdf
[2] https://www.sba.gov/about-sba
[3] https://www.smallbusiness.nsw.gov.au/
[4] http://orka.sejm.gov.pl/proc8.nsf/ustawy/2052_u.htm
[5] https://boi.org.ua/
[6]http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=189578&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.25689206379817886#08657356414032382
[7] https://matsne.gov.ge/en/document/download/2860205/0/en/pdf
[8] http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000375
[9] http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=7475