Dr. hab. Alexandru Arseni
„Nimic nu-i mai sincer decât conştiinţa
şi mai avantajos decât sfaturile ei”
La Oxenstierna
Argument. Dintotdeauna s-a afirmat şi se afirmă că puterea şi suveranitatea aparţin poporului, naţiunii. Totodată, problema care se pune faţă de realitatea că în statele cu teritorii întinse şi cu populaţii numeroase este practic imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o adunare ca să decidă, să legifereze (ca în cetăţile antice greceşti) [Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina. Drept constituţional şi instituţii politice. Ed. a 14-a, rev. – Bucureşti: Editura Ch Beck, 2011-2013].
Aşa fiind urma de dat răspuns cum se poate exprima tehnic-juridic şi statal această legătură dialectică dintre voinţa suverană a poporului şi lege. Soluţia unanim recunoscută, generată de parlamentarismul englez a fost ca poporul „să delege exerciţiul dreptului său, natural şi inalienabil, de a legifera unor reprezentanţi ai săi (delegaţi, mandatari), astfel desemnaţi încât să poată exprima juridiceşte voinţa acestuia. Astfel au apărut sistemele electorale, deputaţii şi senatorii, parlamentul” [Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina. Drept constituţional …, p.157].
Tocmai pe această cale s-a cristalizat democraţia reprezentativă care presupune „ca poporul, singurul titular al suveranităţii, să aleagă, în mod periodic şi limitat în timp, un număr de persoane care să exercite suveranitatea în numele său” [Iancu Gheorghe. Drept constituţional şi instituţii politice. – Bucureşti: Lumina Lex, 2007, p.465].
Aceste raţionamente doctrinare se regăsesc în formulă cu valoarea constituţională şi în Constituţia Republicii Moldova. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) din Constituţie „Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative în formele stabilite de Constituţie” [Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994, în vigoare din 27 august 1994. Publicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994. Republicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.78 din 29 martie 2016, Art.nr.140 (în continuare „Constituţia”]. Iar art.60 alin.(1) din Constituţie stabileşte că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legislativă”, ales prin „vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat” [art.61 alin.(1) din Constituţie].
1. Organizarea juridico-politică internă a Parlamentului ca instituţie politico-etatică
Parlamentul este expresia voinţei poporului suveran (art.38 alin.(1) din Constituţie), exprimată prin sufragiu, la care, în calitate de concurenţi electorali, potrivit art.41, alin.(1) din Constituţie, au participat partidele şi alte organizaţii social-politice, şi care au trecut pragul electoral, stabilit de lege [art.86 din Codul electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997. Publicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 08.12.1997, nr.81, art.nr.667 cu completările ulterioare].
Rezultă deci, că partidele şi alte organizaţii social-politice, în calitate de concurenţi electorali, obţinând în rezultatul alegerilor, mandate de deputaţi pentru candidaţii lor, reprezintă opţiunile politice ale cetăţenilor. Respectiv, această „fotografie” opţională trebuie să îmbrace o formă juridică în Parlamentul constituit. În acest context art.64 alin.(1) din Constituţie stipulează că „Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin Regulament”. Iar art.4 alin.1 din Regulamentul Parlamentului, dezvoltând aceste prevederi constituţionale, stabileşte că „În vederea formării organelor de lucru şi organizării activităţii Parlamentului, deputaţii constituie fracţiuni parlamentare” [Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea organică nr.797-XIII din 02.04.1996. Publicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.81-82 din 19.12.1996, art.nr.65. Republicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.50 din 07.04.2007, art.nr.237 (în continuare „Regulament”].
Organizarea deputaţilor în parlament în fracţiuni, în conformitate cu listele pe care au candidat la alegeri [art.4 alin.(1) din Regulament], îşi are legitimitatea în prevederile art.68 alin.(1) din Constituţie, în conformitate cu care: „În exercitarea mandatului, deputaţii sunt în serviciul poporului” ceea ce constituie esenţa democraţiei reprezentative, şi care nu admite „mandatul imperativ” [alin.(2)].
Pentru a fi constituită o fracţiune parlamentară este necesară de cel puţin 5 deputaţi aleşi în baza listei ale concurenţilor electorali, constituită în termen de 10 zile după constituirea legală a Parlamentului [art.4 alin.(3) din Regulament]. Fiecare fracţiune parlamentară în baza regulamentului propriu îşi alege „organele de conducere sau conducătorii” [art.4 alin.(5) din Regulament].
La prima şedinţă de constituire a fracţiunii şi alegerea conducerii se întocmeşte procesul-verbal şi hotărârea respectivă, pe care, preşedintele fiecărei fracţiuni parlamentare „prezintă Parlamentului, în şedinţa în plen, „componenţa numerică şi nominală a fracţiunilor”” [art.4, alin.(9) din Regulament]. Din acest moment, Parlamentul în act, de constituirea fracţiunii parlamentare respective, după care, în calitate de structură juridico-politică internă a Parlamentului, intră în exercitarea plenară şi legală a atribuţiilor stabilite de Constituţie [art.85, alin.(1); art.98 alin.(1) din Constituţie; art.6; art.8; art.10; art.11, art.12 din Regulament].
În calitate de structuri interne fracţiunile parlamentare, pentru activitatea lor au la dispoziţie: „încăperi pentru lucru, tehnică, birotică, rechizite de birou, precum şi şi se acordă servicii necesare activităţii lor eficiente” [art.6 alin.(3) din Regulament].
Preşedintele fracţiunii are un statut juridic bine determinat şi în conformitate cu art.6 alin.(4) din Regulament „este asistat de un cabinet propriu, care se formează ţinându-se cont de reprezentarea proporţională a fracţiunii în Parlament şi al cărui personal este angajat în temeiul încrederii personale acordate de preşedintele fracţiunii”.
Totodată este garantată şi asigurată autonomia financiară a fracţiunilor. Astfel, potrivit art.4 alin.6) din Regulament: „Fiecare fracţiune dispune de un buget anual, aprobat de parlament, în funcţie de reprezentarea numerică a acesteia în Parlament. Folosirea mijloacelor financiare alocate din bugetul Parlamentului pentru asigurarea activităţii fracţiunilor parlamentare se hotărăşte de fiecare fracţiune în mod autonom”.
Aşadar, fracţiunile parlamentare sunt organisme juridico-politice interne „constituite, în principiu, pe bază de afinitate politică, asociată de drept public ce activează în Parlament în conformitate cu prevederile constituţionale şi regulamentare, iar finalitatea deciziilor lor se încheie prin aprobarea în final de plenul Parlamentului” [Arseni Alexandru. Drept parlamentar. – Chişinău: CEP USM, 2020, p.85].
2. Majoritatea parlamentară şi opoziţia – structuri interne ale Parlamentului
Aşa fiind structurată Reprezentarea Naţională se trece la următoarea etapă şi, anume, punerea în operă a programelor electorale ale fracţiunilor prin atribuirea lor stat de program de guvernare, scopul final al concurenţilor electorali antrenaţi în lupta electorală. Or, acest lucru este posibil de realizat doar „învestind Guvernul şi aprobând prin vot programul de guvernare”.
Astfel, în Parlament iau naştere două emisfere cu caracter juridic: majoritatea şi opoziţia parlamentară.
a) Majoritatea parlamentară. Potrivit art.4 alin.(12) din Regulament „Majoritatea parlamentară este considerată fracţiunea sau coaliţia fracţiunilor, anunţată prin declaraţie, care cuprinde mai mult de jumătate din deputaţii aleşi”.
Din aceste prevederi regulamentare rezultă că „majoritatea parlamentară” poate fi constituită fie dintr-o singură fracţiune, fie dintr-o „coaliţie de fracţiune”. Şi într-un caz şi în altul se cere ca numeric ea să cuprindă „mai mult de jumătate din deputaţii aleşi”.
Procedura este mai simplă atunci când o singură fracţiune întruneşte această condiţie. Situaţia este mai complicată în cazul sistemului politic pluripartidism (Ex.: R.Moldova) când o asemenea majoritate se constituie dintr-o „coaliţie a fracţiunilor” şi mai rar dintr-o singură fracţiune. În cazul „coaliţiei fracţiunilor” procedura prevede că fiecare fracţiune, componentă a coaliţiei în cadrul şedinţei adoptă hotărârea respectivă de a face parte din această structură. Hotărârea respectivă şi procesul-verbal, semnate de preşedinţii fracţiunilor se aduc la cunoştinţa celorlalte fracţiuni întrunite în şedinţa comună.
În cadrul şedinţei se adoptă acordul respectiv, semnat de către preşedinţii fracţiunilor, „în scopul guvernării, prin asumarea nemijlocită a răspunderii guvernării” [Arseni Alexandru. Drept parlamentar …, p.95]. Anume pe această cale „coaliţia fracţiunilor îmbracă haina juridică ca structură internă a Parlamentului” .
Pentru ca „majoritatea parlamentară” fie constituită dintr-o singură fracţiune, dintr-o coaliţie a fracţiunilor ca structură juridică internă a Parlamentului să fie legală şi legitimă ea trebuie să fie „anunţată prin declaraţie”. Aceasta presupune că după constituirea acestei majorări parlamentare hotărârea respectivă trebuie adusă la cunoştinţă în şedinţa plenară a Parlamentului cu transmiterea actelor de constituire, Preşedintelui Parlamentului cu includerea lor în sintagma şedinţei şi a documentelor Parlamentului.
Doar după încheierea acestei proceduri „majoritatea parlamentară” se consideră constituită iar acţiunile şi actele ei au suport legal şi legitim în activitatea Parlamentului ca Reprezentanţă Naţională. Orice altă formă de constituire a „majorităţii parlamentare”, cum ar fi o listă de semnături, este ilegală şi necuvenită, fără consecinţe juridico-etatice.
b) Opoziţia parlamentară. Parlamentul doar în ansamblul său ce cuprinde toţi deputaţii aleşi constituie Reprezentanţa Naţională legitimitatea căreia rezidă în voinţa poporului suveran [art.38 alin.(1)]. În aceste circumstanţe apare fireasca întrebare: ce statut juridic au fracţiunile care nu sunt cuprinse în „majoritatea parlamentară” pornind de la principiul pluralismului politic [art.5 alin.(1) din Constituţie], precum şi a statutului deputatului, potrivit căruia „În exercitarea mandatului, deputaţii sunt în serviciul poporului” [art.68 alin.(1) din Constituţie]?
Anume, răspunsul la aceste reglementări constituţionale, îl găsim în art.4 alin.(13) din Regulament, în conformitate cu care „Opoziţia parlamentară este considerată fracţiunea sau fracţiunile care nu fac parte din majoritatea parlamentară şi care s-au declarat în opoziţie faţă de aceasta”. Observăm, aşadar că şi fracţiunile care nu fac parte din „majoritatea parlamentară” îmbracă şi ele o formă juridică cu statut special cu titlu de „opoziţie parlamentară”.
Însă şi aici se cere respectarea procedurii, în conformitate cu care fracţiunea sau fracţiunile devin structură internă juridică a Parlamentului în calitate de opoziţie. Astfel în şedinţele lor fracţiunile adoptă respectivele hotărâri, pe care le aduc la cunoştinţă în plenul Parlamentului că se declară în opoziţie faţă de majoritatea parlamentară şi împreună cu procesul-verbal sunt transmise Preşedintelui Parlamentului. Din acest moment „opoziţia parlamentară” este constituită legal şi legitim ca structură juridică a Parlamentului, a doua emisferă a structurii lui.
Regulamentul Parlamentului nu mai dezvoltă statutul juridic al opoziţiei parlamentare, ci operează la modul general cu atribuţiile „fracţiunilor parlamentare” [art.6 din Regulament], care sunt reprezentate proporţional numărului de membri în toate structurile permanente cât şi temporare sau speciale.
Cu toate acestea doctrina constituţională formulează anumite cerinţe faţă de opoziţie. Astfel „opoziţia trebuie să fie la fel de capabilă şi de eficientă ca un guvern”. Dacă aceasta va adopta doar o poziţie negativă faţă de orice acţiune guvernamentală, va înceta să mai fie reprezentată şi îşi va pierde audienţa [Iancu Gheorghe. Drept constituţional …, p.479]. Şi aceasta deoarece „A te opune fără să propui nimic în schimb, conduce, în cele din urmă, la autoînfrângere” [Ionescu Gheorge, Isabel de Madariaga. Opoziţia. – Bucureşti: Humanitas, 1992, p.84].
Astfel în practica dreptului parlamentar ca instituţie juridică a Dreptului Constituţional raportul dintre „majoritatea parlamentară” şi „opoziţie” se bazează pe principiul: „Majoritatea decide – opoziţia se exprimă”. Acest principiu este „indisolubil legat de pluralismul politic şi de existenţa însăşi a statului de drept. În orice stat democratic, drepturile opoziţiei trebuie respectate, aceasta având dreptul, în virtutea acestui principiu nu numai să participe activ la viaţa parlamentară, dar şi să formuleze moţiuni şi chiar moţiuni de cenzură împotriva Guvernului, în condiţiile în care apreciază existenţa unor deficienţe ce urmează a fi corectate” [Călinoiu Constanţa, Duculescu Victor. Drept parlamentar. – Bucureşti: Lumina Lex, 2006, p.53].
Rezumând cele menţionate se conturează concluzia în conformitate cu care rolul apoziţiei este de a cenzura activitatea prin sensibilizarea opiniei publice de eventualele deficienţe ale guvernării, precum şi de a formula şi prezenta alternative social-economice şi politice în raport cu majoritatea parlamentară.
Concluzii: Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legislativă este în acelaşi timp o instituţie politico-etatică ca o structură internă proprie stabilită de textul Constituţiei şi a Regulamentului Parlamentului. În conformitate cu principiul pluralismului politic, stipulat în art.5 al Constituţiei şi constituirea Parlamentului în baza principiului reprezentativităţii, art.2 alin.(1) din Constituţie, în rezultatul liberei expresii a poporului suveran art.38 alin.(1) din Constituţie, concurenţii electorali, care au obţinut mandate de deputaţi în baza listelor formează în Parlament „fracţiuni parlamentare” [art.4 alin.(1) din Regulamentul Parlamentului].
- Astfel constituite, fracţiunile parlamentare, ca structuri juridico-politice sunt organe interne ale parlamentului cu menirea de a forma organele de lucru şi a organiza activitatea Parlamentului fiindu-le determinate atribuţiile constituţionale şi regulamentare.
- În condiţiile stabilite de prevederile regulamentare o „fracţiune” sau o „coaliţie de fracţiuni”, după caz pot constitui o „majoritate parlamentară” şi respectiv „opoziţia parlamentară”.
- „Majoritatea parlamentară”, ca structură juridică internă a Parlamentului poate fi constituită dintr-o singură sau o coaliţie de fracţiuni cu condiţia întrunirii numerice de mai mult de jumătate din numărul deputaţilor aleşi, declarată oficial în şedinţa plenară a Parlamentului cu prezentarea actelor juridice de constituire şi care îşi asumă plenar actul de guvernare a societăţii.
- „Opoziţia parlamentară” este considerată fracţiunea sau fracţiunile care nu fac parte din „majoritatea parlamentară, declarate oficial în plenul Parlamentului cu prezentarea actelor juridice corespunzătoare şi care are rolul de a cenzura activitatea „majorităţii parlamentare”, a formula moţiuni de cenzură şi de a formula proiecte de alternative social-economice şi politica actului guvernării”.
Propuneri. Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legislativă dispune şi de funcţia de control al Guvernului. Astfel potrivit art.66 lit.f) din Constituţie Parlamentul „exercită controlul parlamentar asupra puterii executive sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie”. Iar art.105 cu titlul „Întrebări şi interpelări” reprezintă una din formele de control parlamentar, la care apelează de regulă opoziţia în cadrul „Orei Guvernului”. Cu toate acestea considerăm oportun de:
– stabilirea prin Regulamentul Parlamentului „orei opoziţiei” în cadrul emisiunii Tele-Radio Moldova, cu acoperire naţională pentru a sensibiliza opinia publică de eventualele deficienţe, neîmpliniri sau acte de neconstituţionalitate, adoptate sau programate de către majoritatea parlamentară.
Bibliografie:
- Arseni Alexandru. Drept parlamentar. – Chişinău: CEP USM, 2020.
- Călinoiu Constanţa, Duculescu Victor. Drept parlamentar. – Bucureşti: Lumina Lex, 2006.
- Codul electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997. Publicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 08.12.1997, nr.81, art.nr.667.
- Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994, în vigoare din 27 august 1994. Publicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994. Republicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.78 din 29 martie 2016, Art.nr.140.
- Iancu Gheorghe. Drept constituţional şi instituţii politice. – Bucureşti: Lumina Lex, 2007.
- Ionescu Gheorge, Isabel de Madariaga. Opoziţia. – Bucureşti: Humanitas, 1992.
- Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina. Drept constituţional şi instituţii politice. Ed. a 14-a, rev. – Bucureşti: Editura Ch Beck, 2011-2013.
- Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea organică nr.797-XIII din 02.04.1996. Publicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.81-82 din 19.12.1996, art.nr.65. Republicat în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.50 din 07.04.2007, art.nr.237.