Supremaţia Constituţiei şi raporturile dintre ramurile puterii

În articolul dat vom expune argumentele doctrinare ce confirmă autenticitatea constituţională şi ştiinţifică a Avizului Curţii Constituţionale din 15 aprilie 2021 privind constatarea circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului

Pe 15 aprilie 2021 Curtea Constituţională a adoptat Avizul nr. 1 (Sesizarea nr. 71f/2021), prin care a constatat drept circumstanţă care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova de legislatura a X-a imposibilitatea formării Guvernului în conformitate cu prevederile articolului 85 alineatele (1) şi (2) din Constituţie [1].

1. Dizolvarea Parlamentului are loc potrivit prevederilor articolului 85 din Constituţie interpretat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, în Hotărârea sa nr. 30 din 1 octombrie 2013 (atunci preşedinte – dl Alexandru Tănase) Curtea, a interpretat că:

2. În sensul alineatului (1) al articolului 85 din Constituţie:
– termenul de 3 luni pentru dizolvarea Parlamentului se referă la blocarea procedurii de adoptare a legilor şi la imposibilitatea formării Guvernului;
– termenul de 3 luni începe să curgă de la data apariţiei circumstanţelor ce au determinat necesitatea formării unui nou Guvern, curge indiferent de declanşarea procedurilor de formare a noului Guvern sau/şi de efectuarea procedurilor prevăzute de alineatul (2) al articolului 85 din Constituţie, include perioadele de consultare a fracţiunilor parlamentare şi de efectuare a altor proceduri legale şi constituie termenul limită pentru formarea noului Guvern.

3. Termenul de 45 de zile cuprins la articolul 85 alin. (2) din Constituţie se include în termenul de 3 luni cuprins la articolul 85 alin. (1) din Constituţie.

4. În sensul alineatelor (1) şi (2) ale articolului 85 din Constituţie: – dreptul Preşedintelui Republicii Moldova de a dizolva Parlamentul în cazul neacceptării votului de încredere pentru formarea Guvernului intervine după expirarea a 45 de zile de la prima solicitare şi respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură până la expirarea termenului de 3 luni; – după expirarea termenului de 3 luni Preşedintele Republicii Moldova este obligat să dizolve Parlamentul dacă a eşuat formarea Guvernului, inclusiv dacă nu s-a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului.

5. În sensul articolului 85 din Constituţie, dreptul de a sesiza Curtea Constituţională privind constatarea circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului este un drept exclusiv al Preşedintelui Republicii Moldova(a se vedea dispozitivul Hotărârii citate).

6. În continuare ne vom referi la una din circumstanţele constituţionale care justifică dizolvarea Parlamentului – imposibilitatea formării Guvernului.

7. Articolul 85 din Constituţie distinge două situaţii în care blocarea formării Guvernului conduce la dizolvarea Parlamentului: (i) cazul în care Parlamentul nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 45 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură până la expirarea termenului de trei luni (alin. (2)) şi (ii) în cazul imposibilităţii formării Guvernului timp de trei luni (alin. (1)).

8.Cu referire la prima situaţie, e de menţionat că în cazul neacordării votului de încredere pentru formarea Guvernului după expirarea termenului de 45 de zile de la prima solicitare şi respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură până la expirarea termenului de trei luni, Preşedintele Republicii are prerogativa de a dizolva sau nu Parlamentul. În acest caz, termenul de 45 de zile este în interiorul celui de trei luni şi, putem distinge două situaţii: (i) când termenul de 45 de zile se termină concomitent cu cel de trei luni şi (ii) când termenul de 45 de zile a ajuns la scadenţă, iar cel de trei luni nu a expirat. Astfel,în cazul în care este întrunită a doua situaţie, articolul 85 alineatul (2) din Constituţie, nu exclude posibilitatea ca Preşedintele să formuleze mai multe solicitări de învestitură în interiorul termenului de trei luni (textul constituţional referindu-se la „cel puţin două”), dacă, având în vedere circumstanţele faptice ale cazului concret, apreciază că în acest mod se va rezolva/depăşi blocajul instituţional. În marja sa de discreţie, Preşedintelui Republicii va acţiona cu diligenţă.

9. Referitor la acest caz, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că dacă au fost respinse două solicitări de învestitură cu un interval de cel mult 45 de zile dintre ele iar termenul de trei luni n-a expirat în condiţiile în care există o majoritate absolută formalizată, atunci această majoritate va avea garanţii constituţionale ca autoritate co-decizională în formarea Guvernului. Prin urmare,în ipoteza în care,în interiorul termenului de trei luni, nu vor avea loc noi consultări în sensul articolului 98 alin. (1) din Constituţie[învestitura] din cauza expirării termenului de 45 de zile prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie[dizolvarea Parlamentului], majoritatea parlamentară absolută va avea posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie (HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 77).

10. Astfel, în 77 din Hotărârea citată, Curtea a reţinut că în cazul expirării termenului de 45 de zile prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie dacă Preşedintele Republicii nu mai doreşte să desfăşoare noi consultări în baza art. 98 alin. (1) din Constituţie [învestitura] în vederea formării unui nou Guvern, dar purcede la consultări în vederea dizolvării Parlamentului în baza articolului 85 alin. (1) din Constituţie [dizolvarea Parlamentului], atunci, majoritatea parlamentară absolută va avea posibilitatea în cadrul dialogului, prin puterea argumentelor, să convingă Preşedintele Republicii despre poziţia sa în problema învestirii unui nou Guvern.

11. Cu referire la imposibilitatea formării Guvernului timp de trei luni prevăzută la alin. (1)art. 85 din Constituţie,reţinem că Parlamentul, care nu a reuşit să învestească Guvernul pe parcursul a trei luni, urmează a fi dizolvat. Astfel, în aceste condiţii, prerogativa lui de a dizolva Parlamentul se transformă într-o obligaţie impusă de voinţa legislatorului constituant. De altfel, din conţinutul colaborării şi controlului reciproc între puterea legislativă şi puterea executivă, sarcina şefului statului este de a contribui la depăşirea crizei politice şi a conflictului declanşat între puteri, şi nu de a menţine situaţia de criză pe un termen nedefinit, fapt care nu corespunde intereselor generale ale cetăţenilor, titulari ai suveranităţii naţionale (a se vedea §§ 73-75 din HCC nr. 30/2013).

12. Totuşi, având în vedere recomandările Comisiei de la Veneţia (a se vedea Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019 privind situaţia constituţională cu referire specială la posibilitatea de dizolvare a Parlamentului, adoptată la cea de-a 119-a sesiune plenară Veneţia, 21-22 iunie 2019), CDL-AD (2019) 012, § 43), Curtea şi-a precizat jurisprudenţa sa la această dimensiune. Astfel, în spiritul articolului 85 alin. (1) din Constituţie, împlinirea termenului de trei luni nu conduce în mod automat la dizolvarea Parlamentului. Acest termen constituie o circumstanţă pentru dizolvarea Parlamentului doar împreună cu realizarea celorlalte condiţii formale desfăşurate în interiorul termenului de trei luni, prescrise de articolul 85 alin. (2) din Constituţie. Curtea poate constata conformitatea circumstanţelor dizolvării Parlamentului cu condiţiile impuse de articolul 85 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, iar în eventualitatea în care va ajunge la concluzia că aceste condiţii nu sunt realizate în termenul de trei luni, dizolvarea Parlamentului nu poate fi avizată pozitiv (a se vedea § 56-57 din ACC nr. 1/2021).

13. De menţionat că termenul de trei luni,prevăzut de alin. (1) al articolului 85 din Constituţie este un termen limită care se referă la ambele circumstanţe constituţionale care justifică dizolvarea Parlamentului, şi anume: (i) imposibilitatea formării Guvernului sau (ii) blocarea procedurii de adoptare a legilor. Prin imposibilitatea formării Guvernului se are în vedere situaţia în care Parlamentul nu acordă sau nu poate acorda votul de încredere pentru învestirea Guvernului (a se vedea §§ 47, 53 din HCC nr. 30/2013).

14. De principiu, instituirea anumitor termene pentru exercitarea, în cazul dat a unor competenţe în materia formării Guvernului, este compatibilă cu exigenţele constituţionale ale calităţii şi previzibilităţii legii.

15. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a subliniat importanţa termenelor pentru certitudinea juridică şi securitatea raporturilor juridice, în contextul drepturilor omului (a se vedea, mutatis mutandis, Dacia SRL v. Republica Moldova, hotărârea din 18 martie 2008, §75). Durata termenului este o chestiune asupra căreia statul are o marjă de apreciere, cu condiţia ca termenul să nu fie atât de scurt, încât să fie inacceptabil [A. Pye (Oxford) Ltd şiJA. Pye (Oxford) Land Ltd v. Regatul Unit, hotărârea din 30 august 2007].

16. Astfel, termenul de trei luni pentru formarea Guvernului stabilit de legislatorul constituant în articolul 85 alin. (1) din Constituţie este necesar pentru a se evita prelungirea activităţii Guvernului a cărui mandat a încetat, pentru a se evita menţinerea crizei politice şi pentru a se asigura funcţionalitatea deplină a instituţiilor statului. De asemenea, acest termen este necesar pentru a disciplina/conştientiza Parlamentul în procesul de formare a Guvernului, evitându-se astfel, amânările şi consultările politice fără sfârşit.

17. De altfel, Comisia de la Veneţia a menţionat că „[…] în perioada de criză instituţională, Preşedintele îşi asumă funcţia importantă de dizolvare a Parlamentului pentru a depăşi impasul apelând la popor şi pentru a restabili buna funcţionare a mecanismului constituţional.” (a se vedea Opinia nr. 886/2017 din 19 iunie 2017 cu privire la propunerea Preşedintelui Republicii de lărgire a competenţelor Preşedintelui de dizolvare a Parlamentului, adoptată la cea de-a 111-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 iunie 2017), CDL_AD(2017)014, § 20).

18. La Avizul Curţii nr. 1/2021 au formulat opinii separate doi judecători (Vladimir Țurcan şi Serghei Țurcan).

19. Opinia separată disidentă a judecătorului Serghei Țurcan (în continuare – autorul)este una „elegant manipulatorie” din următoarele considerente:

20. În punctul 4 din opinie, autorul constată că Curtea a omis, la adoptarea Avizului nr. 1/2021, să ia în considerare aspecte elucidate explicit în Constituţie şi în jurisprudenţa Curţii, şi anume (i) care este esenţa şi semnificaţia instituţiei dizolvării Parlamentului şi (ii) dacă în cazul examinat dizolvarea Parlamentului este constituţional justificată.

21. Referitor la considerentul „Esenţa şi semnificaţia instituţiei dizolvării Parlamentului” este lesne de observat că argumentele din opinie în acest sens, se regăsesc în totalitate în Avizul Curţii nr. 1/2021. Aşadar, argumentele din punctele 6-10 din opinie se regăsesc în §§ 50-54, 73, 75, 77 din Avizul Curţii nr. 1/2021. Astfel, în această parte, opinia pronunţată de acest judecător,mai curând, este una concordantă cu Avizul nr. 1/2021 decât una disidentă. Totodată, în acest caz, autorul pune accentul pe interpretarea esenţei şi semnificaţiei instituţiei de dizolvare a Parlamentului şi tot el menţionează în pct. 4 din opinie că acest aspect este elucidat şi explicit atât în Constituţie cât şi în jurisprudenţa Curţii.

22. Referitor la considerentul „Dacă dizolvarea Parlamentului este constituţional justificată” menţionat la pct. 11 al opiniei disidente trebuie reţinut că articolul 135 alin. (1) lit. f) din Constituţie, acordă Curţii atribuţia de a constata dacă sunt întrunite circumstanţele care justifică dizolvarea Parlamentul, şi nu de a evalua dacă este sau nu justificată eventuala dizolvare a Parlamentului. Legislatorul constituant, în articolul 85 alineatele (1) şi (2) a stabilit expres circumstanţele care justifică dizolvarea Parlamentului, iar Curţii Constituţionale i-a fost atribuită competenţa doar de a le constata.

23. Cel mai sfidător moment din opinie, este faptul că autorul ei (în punctele 13, 17, 19, 21, ş. a.), făcând trimitere la § 77 din HCC nr. 10 din 22 martie 2021 are îndrăzneala să modifice autenticitatea textului Hotărârii menţionate.

24. Astfel, HCC nr. 10/2021 în § 77 are următorul text: „77. În al doilea rând, în ipoteza în care nu vor avea loc noi consultări în sensul articolului 98 alin. (1) din Constituţie din cauza expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie,majoritatea parlamentară absolută va avea posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, în cazul dizolvării Parlamentului.”.

25. Iar autorul opiniei (în punctul 13) formulează un text modificat, şi anume:„[…]în cazul expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, în cazul dizolvării Parlamentului.”.

26. Prin urmare, textul „va avea posibilitatea” din 77 al HCC nr. 10/2021, a fost modificat de autorul opiniei (în pct. 13, 17, 19, 21) în – „trebuie să aibă posibilitatea”, iar acest fapt i-a permis camuflarea procesului de înaintare a propriilor argumente şi concluzii subiective (a se vedea punctul 21 din opinie), care de fapt, nu reflectă exact jurisprudenţa Curţii.

27. Astfel, în punctul 19 din opinie,autorul raportează textul modificat „trebuie să aibă posibilitatea”la expirarea termenului de trei luni din alineatul (1) al articolului 85 din Constituţie, per a contrario, HCC nr. 10/2021 în 77 invocă „posibilitatea” la expirarea termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie, i. e., 45 de zile.

28. De asemenea, în punctul 21 din opinie, autorul vine cu o concluzie proprie pe care o numeşte ca fiind a Curţii „[…] la 77 din Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021,Curtea a recunoscut caracterul relativ al termenului de trei luni pentru formarea Guvernului doar într-un singur caz, i. e., în situaţia propunerii de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfăşurate conform art. 85 alin. (1) din Constituţie unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru).

29. De altfel, jurisprudenţa Curţii menţionată stabileşte că caracterul relativ al termenului de 3 luni, în acest caz, este determinat de neîntrunirea/nerespectarea condiţiilor de la alin. (2) art. 85 din Constituţie, e., situaţia când nu s-au înaintat Parlamentului pentru vot minimum două solicitări de învestitură cu un interval între ele de cel mult 45 de zile, pe care ultimul să le fi respins(a se vedea punctul 8 supra).

30. În textul 77 al HCC nr. 10/2021 Curtea nu a condiţionat caracterul relativ al termenului de trei luni prevăzut la alineatul (1) din articolul 85 din Constituţie cu situaţia propunerii de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfăşurate conform art. 85 alin. (1) din Constituţie unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru, dar mai exact, s-a referit la situaţia nerespectării condiţiilor, inclusiv expirarea termenului (adică, 45 de zile) prevăzut la alineatul (2) din acelaşi articol(a se vedea punctul 8 supra).

31. În acest context, cu referire la caracterul relativ al termenului de trei luni, sunt relevante recomandările Comisiei de la Veneţia din Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019, CDL-AD (2019) 012, § 43, pe care le are în vedere şi Curtea în § 55-57 din Avizul nr. 1/2021 şi autorul în punctul 23 din opinie.

32. Aşadar, Comisia de la Veneţia în §§ 38-43 din Opinia menţionată s-a referit la un caz concret, în care,în interiorul termenului de trei luni pentru formarea Guvernului prevăzut de articolul 85 alin. (1) din Constituţie n-au fost respectate întocmai condiţiile de la articolul 85 alineatul (2) din Constituţie, adică n-au avut loc două tentative de formare a Guvernului care să fi eşuat. Astfel, caracterul relative al termenului de trei luni prevăzut pentru formarea Guvernului este condiţionat de faptul dacă au fost sau nu întrunite condiţiile de la articolul 85 alineatul (2) din Constituţie. În acest sens, Curtea şi-a precizat jurisprudenţa (a se vedea § 55-57 din Avizul Curţii nr. 1/2021 şi punctul 8 supra).

33. Referitor la argumentele din litera (a) punctele 13-16 din opinie „Dacă expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului îi este imputabilă Parlamentului”, vom menţiona doar faptul că este neadecvat să impuţi cuiva curgerea timpului. Timpul este un fenomen obiectiv şi curge indiferent de voinţa omului. Unui subiect de drept, inclusiv autorităţilor publice le pot fi imputabile doar acţiunile sau inacţiunile ca manifestări de voinţă.

34. În argumentele sale din punctul 30 al opiniei, autorul extrapolează scopul şi condiţiile consultărilor desfăşurate în baza articolului 98 alin. (1) din Constituţie pentru crearea unui nou Guvern la consultările purtate în baza articolului 85 alin. (1) din Constituţie pentru dizolvarea Parlamentului. Astfel, acesta pretinde că,atunci când consultă fracţiunile parlamentare pentru dizolvarea Parlamentului în baza articolului 85 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele Republicii ar fi obligat să desemneze la funcţia de Prim-ministru candidatul propus în conformitate cu articolul 98 alin. (1) din Constituţie.

35. În acest context, în eventualitatea în care la etapa formării Guvernului, după consultările fracţiunilor parlamentare aşa cum cere articolul 98 alin. (1) din Constituţie Preşedintele Republicii ar ignora candidatul înaintat de o majoritate parlamentară absolută formalizată, atunci, această majoritate parlamentară ar putea contestata Decretul Preşedintelui Republicii de desemnare a candidatului la funcţia de Prim-ministru la Curtea Constituţională. Mai mult, toate decretele Preşedintelui (trei la număr) emise în cadrul procesului de formare a Guvernului care a precedat Sesizarea nr. 71 f/2021 au fost sesizate pentru controlul constituţional.

Concluzii generale:

Pentru claritate vom face apel la geneza controlului constituţionalităţii legilor expus în Hotărârea Curţii Supreme de Justiţie al Statelor Unite ale Americii la 1803 în renumitul caz: „Marbury vs. Madison”. În motivarea hotărârii se menţiona: „Cu siguranţă, cei care au redactat constituţii scrise le-au privit ca reprezentând legea supremă şi fundamentală”  (fundamental and paramount law) a naţiunii şi, în consecinţă, teoria oricărui asemenea guvernământ trebuie să fie că un act al legiuitorului contrar Constituţiei este nul” [2]. Ulterior acest concept a devenit normă constituţională, inclusiv şi pentru Republica Moldova. Astfel art.7 stipulează că „Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică [3].

Iar unica autoritate care asigură supremaţia Constituţiei este Curtea Constituţională (art.134 alin.(3)). În această calitate Curtea Constituţională absolut legitim şi legal, atât în spiritul şi litera Constituţiei prin Avizul nr.1 din 15 aprilie 2021 a constatat circumstanţele care justifică dizolvarea Parlamentului (art.135, alin.(1) lit.f)).

Bibliografie:

1. Avizul nr.1 din 15 aprilie 2021 a Curţii Constituţionale. În: https://constcourt.md
2. Constitutional interpretation. Workshop Materials, Module 1/i. – April-May 2016, p.158.
3. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994, în vigoare din 27 august 1994. Publicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994, Republicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.78 din 29 martie 2016, Art.n.r140.