Dr. hab. Alexandru Arseni
Este unanim recunoscut atât pe plan al Dreptului Constituțional, cât și al Dreptului Internațional Public că teritoriul este element constitutiv și indispensabil statului ca instituție și subiect de drept.
În mod deosebit, pornind de la caracterul indivizibil și inalienabil al teritoriului, prezintă interes cu profunde semnificații practice problema structurii de stat. Structura de stat reprezintă organizarea de ansamblu a puterii de stat în raport cu teritoriul, element indispensabil statului. Pe această cale se determină dacă statul ca unic subiect unitar de drept constituțional și de drept internațional public este constituit „din unul sau mai multe state membre”.
Din această perspectivă statele sub aspect al structurii se clasifică în state: a) unitare și b) federative.
A. Statul unitar este acela în care „asupra tuturor indivizilor care-i populează teritoriul își exercită autoritatea un singur sistem de organe înzestrate cu Suveranitate internă și externă” [Drăganu Tudor. Drept constituțional și instituții politice. Vol.1. București: Lumina Tipo SRL, 2000, p.223]. Ex.: România, Franța, Republica Moldova.
B. Statul federativ este „format din două sau mai multe state membre, din unirea cărora apare un nou stat, distinct de statele care îl alcătuiesc, federația ca subiect unitar de drept” constituțional și de drept internațional public [Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina. Drept constituțional și instituții politice. Vol.2. Ediția a 14-a. București: All Beck, 2013, p.67]. Ex.: Statele Unite ale Americii; Germania.
Atât în cadrul statului unitar cât și a celui federativ teritoriul este organizat sub aspect administrativ.
Sintetizând concepțiile științifice de domeniu constatăm că „organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea naturală și juridică a teritoriului în unități administrativ-teritoriale în care sunt amplasate organele administrației publice și juridice în scopul realizării unitare a puterii și a sarcinilor statului” [Arseni Alexandru. Drept constituțional și instituții politice. Tratat. Vol.1. Ediția a 3-a. Chișinău: CEP USM, 2021, p.225]. Anume, pe această cale în unitățile respective se creează organe eligibile, „chemate să exercite administrația publică legată de viața locală” [Drăganu Tudor…, p.201].
Această stare de fapt și de drept „în raport cu organizarea administrativă a teritoriului, pe de o parte, iar, pe cealaltă parte, a statutului organelor administrative, plasate în aceste unități impune clarificări și delimitări certe pentru a evita speculațiilor și confuziile cu toate consecințele, în unele cazuri, negative, ce pot pune în pericol integritatea teritorială a statului, a inalienabilității și indivizibilității lui.
Astfel organizarea administrativă naturală și juridică a teritoriului statului implică voința unilaterală a statului, logic argumentată și științific fundamentată de a asigura realizarea unitară a puterii pe întreg teritoriul asigurând unitatea, inalienabilitatea lui. Sub acest aspect teritoriul este organizat administrativ în unități: 1) naturale și 2) juridice.
1) Unitățile naturale sunt: a) satele și b) orașele.
2) Unitățile juridice sunt: a) comunele; b) municipiile și c) raioanele.
Unitățile administrativ-teritoriale naturale.
a) „Satul”. Considerăm oportun de a elucida acest subiect prin prisma spiritului fenomenului. Cea mai luminată minte a antichității – Aristotel menționa: „Comunitatea naturală constituită în vederea <vieții> cotidiene este familia. Comunitatea primă a mai multor familii, realizată dintr-o necesitatea care nu este efemeră, este satul. În mod natural, el poate fi socotit ca o colonie de familii …” [Aristotel. Politica. București, 2001, p.35].
Pe când sub aspect pur juridic „Satul este o unitate administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu” [Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr.764 din 27.12.2001]. În contextul acestei legi:
b) „Orașul” este o unitate administrativ-teritorială în care majoritatea resurselor de muncă este ocupată în activitatea neagricolă …
Unitățile administrativ-teritoriale juridice
a) „Comuna” este o unitate administrativ-teritorială alcătuită din două sau mai multe sate care cuprinde populația rurală unită prin comunitatea de interese.
b) „Municipiul” este o localitate de tip urban cu un rol deosebit în viața economică, social-culturală, științifică, politică și administrativă a țării.
c) „Raionul”. Etimologic noțiunea „raion” semnifică „parte a unui magazin unde se găsesc mărfuri de același fel” [DEX. București: Univers enciclopedic, 1996]. Însă regimul sovietic de ocupație a utilizat această noțiune pentru a desemna (și astăzi) „o unitate administrativ-teritorială alcătuită din sate (comune) și orașe, unite prin teritoriu, relații economice și social-culturale”. Autentic trebuie utilizată și noțiunea „Județul”.
Pe când organele de administrație publică locală, plasate în unitățile administrativ-teritoriale, sunt organe eligibile, abilitate cu competențe decizionale în cadrul unității administrative respective. Anume aceste organe eligibile, consiliile sătești, comunale, orășenești, municipale și raionale activează în baza principiului autonomiei locale [art.109 din Constituție] în limitele competențelor strict determinate de cadrul legal. Cu alte cuvinte anume soluționarea problemelor de interes local este autonomă, ne fiind condiționată de voința altor colectivități. Aceasta permite totodată colaborarea dintre autoritățile locale în problemele și interesele de ordin comun.
Aceste raționamente de ordin conceptual, care s-au dovedit a fi eficiente prin practica statelor democratice implică formularea concluziilor determinate cu valoare de principiu.
Astfel, organizarea teritoriului statului sub:
1. Aspect natural și juridic semnifică:
– asigurarea realizării unitare a puterii și a sarcinilor statului;
– unitățile administrativ-teritoriale constituite în mod natural sau juridic în scopul determinării limitelor de competență a organelor locale pe teritoriul determinat și nu trebuie să afecteze caracterul unitar, indivizibil și inalienabil a teritoriului statului.
2. Aspectul plasării în cadrul unităților administrativ-teritoriale a organelor administrației publice locale:
– Autonomia lor funcțională în cadrul competențelor strict determinate constituțional și legal;
– Colaborarea între organele administrației publice locale în domeniile de interes comun în limitele constituționale și legale.
În sfera concluziilor identificate și prin prisma situației create la moment în Republica Moldova se impune cu necesitate de a adjusta organizarea administrativ-teritorială de nivelul doi prin comasarea a 3-4 raioane existente în unul singur, acțiune ce ar permite:
1. asigurarea respectării uniforme a puterii și sarcinilor statului;
2. determinarea clară, precisă și univocă a unității statutului juridic a consiliilor de gradul doi, precum și a reprezentanților Guvernului în teritoriu.
Totodată va fi optimizată și autonomia financiară pasibilă de control.