Doina Cuciurca
Parlamentarismul ca categorie juridică este un fenomen multidimensional și complex. Atunci când definim parlamentarismul ca subiect de cercetare, apar o serie de probleme metodologice. În pofida folosirii frecvente de către cercetători a conceptului de „parlamentarism”, în ceea ce privește caracteristicile sale esențiale sunt încă multe incertitudini (ambiguități) și întrebări.
În cercetările științifice ce țin de parlamentarism apar un șir de teorii raportate la anumite perioade în dezvoltarea societății. În știința juridică modernă se poate vorbi despre două abordări principale ale interpretării fenomenului parlamentarismului. Prima abordare poate fi denumită în mod convențional „statală”, în care parlamentarismul este privit ca o formă de guvernare (Крылов, 1963, p. 3). Credem că această viziune simplifică esența problemei. Din timpuri străvechi, formele de guvernare au fost înțelese ca o metodă de exercitare a puterii prin: guvernarea mulțimii (politia), unei persoane (monarhie), unui grup de oameni (aristocrație) sau a poporului (democrație). Parlamentul a existat și există în state cu diferite forme de guvernare. Parlamentarismul poate fi interpretat ca o modalitate de organizare a puterii de stat în cadrul uneia sau altei forme de guvernare, dar nu ca o formă independentă de guvernare.
Cea de-a doua abordare este axată pe analiza politică și implică interpretarea parlamentarismului ca sistem de organizare și funcționare a puterii de stat, bazat pe separarea puterilor, interesele multiple ale diferitelor grupuri sociale ale societății civile, pluralismul politic, respectarea drepturilor și libertăților omului și cetățeanului (Дuverger, 1997, pp. 646-647).
Din punct de vedere științific, parlamentarismul este o structură multidimensională și complexă. Prin urmare, nu este surprinzător faptul că există o gamă suficient de largă de opinii cu privire la esența și principiile parlamentarismului. De exemplu, cercetătorul german G. Jellinek, consideră parlamentul drept nucleul parlamentarismului, totodată acesta nu consideră parlamentul drept unul dintre cele mai importante organe ale statului. Parlamentul, în opinia sa, este unul dintre organele minore, a căror apariție, existență și dispariție nu implică dezorganizare sau schimbare radicală a statului. Parlamentul nu este un organism independent, deoarece actul său volitiv nu afectează în mod direct statul și pe cei ce se află sub autoritatea statului (Крылов, 1963, p. 30-33).
Un punct de vedere complet diferit a fost expus de cercetătorul englez A. Dicey. „Parlamentarismul, – scria el, – în cadrul sistemul de stat englez, are dreptul de a emite și de a abroga tot felul de legi; nu există nici o persoană, nici o instituție pentru care legea engleză ar recunoaște dreptul de a încălca sau de a nu executa actele legislative ale parlamentului. Drepturile parlamentului sunt limitate doar de doi factori: legea morală și opinia publică” (Dicey, 1905, p. 45).
O poziție mai moderată aparține politologului francez G. Bureteau. În opinia sa, „parlamentarismul se bazează pe trei principii: egalitatea autorităților executive și legislative, cooperarea lor, existența influenței reciproce a acestora … Nici guvernul, nici parlamentul nu ar trebui să se bucure de o predominanță semnificativă, echilibrul lor ar trebui să fie garantat de controlul prin opinie publică. Prin urmare, sistemul parlamentar este numit uneori manifestare a opiniei publice. Dar, acest echilibru poate fi mai curând atins pe hârtie decât realizat practic …” ( Bureteau, 1977, p. 28).
Din cele expuse, după cum vedem, pe prim plan iese abordarea parlamentarismului drept manifestare a opiniei publice. În acest sens, cercetătorul american A. Jennings este mai categoric, subliniind că „funcția parlamentului nu constă în guvernare, ci în critică. Critica sa este îndreptată nu numai spre o schimbare semnificativă a politicii guvernării, ci și către formarea opiniei publice … Principala semnificație a parlamentului constă în discursurile ținute în cadrul acestuia au un răspuns în țară și, prin urmare, puterea parlamentului nu rezidă în funcțiile acestuia, ci în opinia publică drept replică la pledoariile parlamentare” (Jennings, 1959, p. 472).
Din punct de vedere metodologic, un interes deosebit îl reprezintă opinia cercetătorului german P. Lesch, care crede că există două accepțiuni ale parlamentarismului: îngust și larg. În sens îngust, parlamentarismul înseamnă prezența parlamentului ca expresie a intereselor poporului; o definiție mai largă este asociată cu parlamentarismul parlamentar, ce se bazează pe anumite instituții, anumite structuri sociale și o cultură socio-politică. Condiție ce caracterizează imposibilitatea transferării acestui sistem de parlamentarism către alte societăți și alte culturi politice (Лёше, 1999, p. 51).
Totodată, există opinii care asociază parlamentarismul cu democrația. În esență, punctul de vedere opus este exprimat de profesorul Ulrich von Alemann, subliniind că „dacă reprezentarea populară nu joacă un rol central în politică, atunci putem vorbi de „autoritarism” și chiar de „parlamentarism totalitar”( Alemann, 1993, p. 22).
În literatura rusească, conceptul de „parlamentarism” este interpretat diferit, deși, în general, vorbim despre sistemul parlamentar de organizare și funcționare a puterii supreme de stat și separarea funcțiilor sale legislative și executive. În sensul strict al cuvântului, parlamentarismul este înțeles ca supremația, poziția privilegiată a parlamentului și responsabilitatea guvernului față de acesta. În sens larg – pe prim plan iese rolul său esențial, adică funcționarea normală ca organ reprezentativ și legislativ, care deține de asemenea și competențe de control. Este indispensabil să considerăm parlamentarismul drept „capacitatea unui organism reprezentativ de a discuta liber și de a lua decizii politice sub formă de legi” (Романов, 1998, с. 225). Presupunând de asemenea că vorbim despre un organism reprezentativ democratic legitim al poporului care funcționează în sistemul de separare a puterilor.
Termenul „parlamentarism” a început să intre în folosință în teoria și practica politică rusească odată cu apariția primei instituții parlamentare din țară. În literatura prerevoluționară, parlamentarismul este definit ca „sistemul de guvernare, în care parlamentul joacă un rol predominant nu numai ca un organism legislativ, ci și ca un organism suprem de control asupra autorității executive”. După cum rezultă din definiție, parlamentul a fost perceput ca un organ de control suprem asupra puterii executive, având dreptul nu doar să solicite un raport al guvernului cu privire la activitățile sale, ci și să tragă miniștrii la răspundere.
Teoreticianul parlamentarismului începutului secolului al XX-lea. KN Sokolov, precum și alți cercetători – contemporanii săi – definesc statul parlamentar ca stat reprezentativ, al cărui șef în aplicarea prerogativelor sale reprezentative este legat de norma constituțională, care cere ca guvernul să respecte întotdeauna dorințele majorității parlamentului. În opinia sa, pot fi numite parlamentare, statele „în care normele parlamentarismului fac parte integrantă din dreptul constituțional” (Соколов, 1912, p. 411).
La etapa actuală a dezvoltării societății, există multe definiții care într-o oarecare măsură reflectă esența conceptului de „parlamentarism”.
Unii autori evaluează parlamentarismul exclusiv ca un regim de stat, principala caracteristică distinctivă a căruia este responsabilitatea politică a guvernului față de parlament sau față de camera inferioară a acestuia pentru activitățile sale (Страшун, 1995, p. 6-7).
Interpretarea extinsă a parlamentarismului este dată de profesorul O.O. Mironov. Acesta îl definește drept „un fenomen complex și multilateral, o anumită dimensiune a valorilor sociale în care prevalează legea, sunt stabilite principiile statului de drept și separarea puterilor, în care societatea civilă este caracterizată prin democrație și o înaltă cultură politică și juridică” (Миронов, 1996, p. 100).
Parlamentarismul este, de asemenea, privit ca „esența reprezentativă în guvernare” și „o formă de activitate a organelor reprezentative de stat și interacțiunea lor cu alte autorități de stat” (Миронов, 2000).
Potrivit autorilor Dicționarului mare enciclopedic, „parlamentarismul este un sistem de organizare politică a statului, în care funcțiile legislatorilor și autorităților executive sunt distinse în mod clar de poziția privilegiată a parlamentului”(Большой энциклопедический словарь, p. 880). Această definiție prezumă poziția de conducere a organului legislativ ales în sistemul de putere și administrație de stat.
Alții o definesc ca „forma de reprezentare a poporului sub aspectul unei adunări alese, care are anumite drepturi și competențe atunci când ia decizii în cadrul unui sistem de guvernare și al unei structuri de stat concretă. Strict vorbind, parlamentarismul este un regim în care singura instituție democratică este parlamentul, iar puterea guvernului este complet dependentă de votul de încredere parlamentar”(Linz, 2001, p. 54 ).
Definițiile de mai sus fac posibilă identificarea principiilor parlamentarismului, dintre care cele mai importante sunt: exprimarea și protejarea intereselor tuturor grupurilor sociale ale populației; prioritate a autorităților legislative față de restul; subordonarea și controlul parlamentului de către popor; interacțiunea parlamentelor cu alte autorități.
Întru interpretarea conceptului de „parlamentarism”, doctrina recurge la diverse caracteristici, precum: sistemul de guvernare al societății (Scott, 2004, p.23); forma democrației reprezentative (Rosenthal…, 2003, p. 47); mecanisme democratice pentru realizarea intereselor anumitor grupuri ale populației (Melone, 1998, p.79), etc. În opinia noastră, parlamentarismul ar trebui considerat drept un sistem integral de organizare și funcționare al puterii de stat, ce are anumite funcții, loc și rol în sistemul politic al societății.
Din punctul de vedere al teoriei politice, parlamentarismul este una dintre formele democrației reprezentative. În acest sens, este identificat de fapt cu valorile democratice care s-au dezvoltat de-a lungul multor secole, cum ar fi societatea civilă cu un grad înalt de cultură juridică; promovarea ideii statului de drept; prioritate a drepturilor individuale în relațiile cu statul; crearea unui sistem adecvat de valori care să excludă contradicțiile intereselor publice și personale în exercitarea puterii de stat. Fără îndoială, toate aceste valori ar trebui să fie realizate prin activitățile organismului național reprezentativ – parlamentul.
Parlamentarismul autentic este posibil numai într-o democrație, în care parlamentul se află „mai aproape decât alte instituții de locul unde teoria democrației și practica democratică se contopesc” și nu în mod formal, ci acționează efectiv ca organ reprezentativ suprem al puterii. Parlamentarismul,în afară de parlamentul propriu-zis,include un întreg sistem de factori politici, legali și morali la diferite niveluri, cu ajutorul cărora este reglementată viața societății. Nu există nici o îndoială că democratizarea este imposibilă fără dezvoltarea și perfecționarea formelor reprezentative de exercitare a puterii de către diferitele pături sociale ale societății, adică fără democrație parlamentară. Pe de altă parte, însă, nu există nici o îndoială că libertatea cetățenilor poate fi asigurată numai într-un stat în care autoritățile legislativă, executivă și judecătorească operează într-un cadru strict definit și se limitează reciproc.
Referindu-ne la corelația dintre parlament și democrație, avem în vedere democrația reprezentativă, care reprezintă în mod efectiv organele de tip parlamentar alese atât la nivel național, cât și la nivel regional. Anume aceste organe sunt calificate drept reprezentative, iar existența, importanța și rolul lor activ constituie un indiciu important al unui regim democratic în țară. În acest sens, democrația reprezentativă dezvoltată este sinonimă cu parlamentarismul.
Cea mai generală definiție a democrației ar putea fi formulată în felul următor: „Democrația este o formă de organizare a oricărei formațiuni, bazată pe participarea egală a membrilor săi la conducere și luarea deciziilor conform principiului majoritar”. Diversitatea abordărilor noțiunii de democrație ar putea să inducă o stare de confuzie, dacă această categorie nu ar fi analizată, pornindu-se de la contextul implementării ei în viața practică, care, după cum se știe, este factorul determinant în dezvoltarea teoriilor și conceptelor politice. Dacă nu este tratată doar ca o formă specială, democrația, este un fenomen foarte instabil, care în diferite faze ale evoluției sale ia diferite forme specifice. De exemplu, unul dintre fondatorii democrației americane, J. Madison considera că aceasta reprezintă un compromis al puterii majorității cu puterea minorității, realizat prin egalitatea în drepturi a tuturor cetățenilor adulți participanți la procesul politic, pe de o parte, și prin restrângerea suveranității lor, pe de altă parte (Hamilton, 2000, p.73). În viziunea noastră, democrația este o formă de guvernare bazată pe concurența potențialilor lideri pentru încrederea alegătorilor, exprimată de aceștia în alegeri.
Din punctul de vedere al cercetătorului G.G. Dilighenski, societatea democratică este „în primul rând o societate cu instituții, care le permit, într-o măsură sau alta, să influențeze puterea și politica și care, pe de o parte, le oferă oamenilor un anumit grad de libertate de autodeterminare a personalității, iar, pe de altă parte, îi protejează de autoritarismul samavolnic al celor aflați la putere, le asigură oamenilor o viață în cadrul și sub protecția legii» (Дилигенский, 1997, p. 15).. După cum vedem, acestea, la fel ca și multe alte interpretări ale democrației, sunt destul de departe de tradiția clasică. Suveranitatea reală a poporului este un obiectiv intangibil, chiar și pentru faptul că inegalitatea este o calitate firească a societății umane. Aici nu putem să nu menționăm punctul de vedere al omului de știință american Robert A. Dahl, care scria: „Nimeni, poate cu excepția unor fanatici, nu își dorește realizarea în detrimentul altora a celor două obiective – egalitatea politică și suveranitatea poporului. Trebuie să ne întrebăm cât de mult suntem dispuși să ne sacrificăm timpul liber, intimitatea, armonia, stabilitatea, venitul, securitatea, progresul, statutul etc. pentru a obține o egalitate politică mai mare. În viață, aproape nimeni nu consideră că aceste beneficii merită să fie sacrificate pentru egalitatea politică și suveranitatea poporului” (Dahl, 1992, p. 54). Putem observa că în procesul de legiferare legiuitorul democratic se conduce, de regulă, de interesele majorității. Cu toate acestea, decizia majorității poate fi luată în calcul doar în măsura în care conținutul acesteia poate fi considerat un rezultat motivat al discuțiilor, care ipotetic trebuie să se încheie printr-o decizie finală. Democrația poate fi definită și în funcție de răspunsul la întrebarea: cine guvernează? Dacă guvernează poporul, atunci putem vorbi despre o democrație autentică din punctul de vedere al tradiției clasice antice și iluministe. Dacă, însă, întrebarea este formulată altfel, și anume: cum se guvernează? – vom vedea că răspunsurile vor reflecta o multitudine de abordări – „democrația este guvernarea exercitată de popor, aleasă de popor și pentru popor” – (A. Lincoln), democrația este puterea politicienilor exercitată în interesul poporului „- (J. Schumpeter).
În literatura modernă a științelor politice, printre principiile fundamentale, care dezvăluie esența democrației, putem enumera:
1. Întemeierea statului pe principiul separării puterilor;
2. Existența organului legislativ politic suprem, ales de popor;
3. Existența, pe lângă organul legislativ suprem, și a altor autorități publice și administrative alese, până la nivelul organelor de autoadministrare;
4. Dreptul electoral universal, egal și liber exprimat;
5. Formalizarea rezultatelor discuțiilor în cazul deciziilor luate conform principiului majoritar (Политология: энциклопедический словарь, 1993, p. 94) etc.
Din cele menționate mai sus, putem observa că principiul separării puterilor, cu care parlamentarismul se află într-o strânsă legătură, constituie una dintre valorile fundamentale ale democrației (alături de parlamentarism, procesul democratic de formare a organelor puterii de stat și administrației locale, de principiul supremației legii).
Separarea puterilor este unul dintre principiile fundamentale ale sistemului politic democratic. Elementele și formele sale indispensabile sunt:
– exercitarea directă de către popor a puterii (prin referendum, alegeri, autorități locale);
– separarea pe orizontală a puterii în trei ramuri (legislativă, executivă, judiciară);
– separarea pe verticală – puterea centrală și puterea subiecților;
– existența unui sistem de garanții – de restricții și balanțe;
– delimitarea competențelor fiecărei autorități;
– eligibilitate;
– reprezentativitate;
– responsabilitate în fața poporului.
Inițial, conceptul de separare a puterilor a apărut ca o idee, care de-a lungul lungii sale istoria a devenit treptat un principiu politic, fiind agreat, în ultimă instanță, de mai multe state drept principiu constituțional.
Ideea separării puterilor are rădăcini istorice adânci. Drept precursori ai ei sunt considerați gânditorii antici Platon, Aristotel, Epicur, Polibiu, care relevau în operele lor necesitatea diviziunii muncii în funcționarea mecanismului de stat în scopul exercitării cu succes a puterii de stat în societate. Gânditorii antici, desigur, erau încă departe de înțelegerea clasică a principiului separării puterilor. Cu toate acestea, raționamentul lor cu privire la elementele de restricționare și stabilizare, despre pericolul dominației extremelor a avut o influență indiscutabilă asupra gânditorilor de mai târziu.
În istorie, lupta în jurul puterii s-a concentrat asupra problemei orientării politice a acesteia. Abia din secolul al XVII-lea gândirea politică și filosofică a ajuns la ideea reorganizării ei structurale, care să permită democratizarea, subordonarea și eficientizarea acesteia. Acest obiectiv a fost asigurat de proiecte,care aveau drept scop separarea puterii unitare în mai multe ramuri independente, dar interconexate, care să se poată controla reciproc și coopera.
Pentru tradiția politică occidentală, problema separării puterilor adeseori se reducea la dorința diferitelor pături sociale de a-și menține privilegiile în condițiile unei societăți civile. Pe marginea acestui aspect există discuții aprinse, inclusiv despre interacțiunea camerelor, delimitarea competențelor și multe altele. Cu toate acestea, astfel de controverse se caracterizau prin faptul că ele aveau loc în cadrul unei societăți civile și al unor instituții parlamentare mai mult sau mai puțin formalizate. Conflictele erau soluționate prin reforma sistemului electoral, reforme parlamentare, instituționalizarea forțelor politice în cadrul sistemului parlamentar de separare a puterilor și, în sfârșit, prin apariția unui sistem eficient de reglementare intraparlamentară prin echilibrul variabil al forțelor fracțiunilor parlamentare, asociațiilor de partide, grupate în jurul unor cunoscuți lideri din țară.
În problema separării puterilor pot fi distinse două aspecte: aspectul juridic și aspectul politic. Aspectul juridic este, în primul rând, legat de consacrarea principiului separării puterilor în constituție și în alte acte normative ale statului, iar aspectul politic se axează pe analiza activității autorităților publice în limitele competențelor atribuite în cadrul procesului politic real (Полянский, 2000, p.12).
Separarea puterilor are mai multe obiective:
1) fiecare ramură este concepută pentru realizarea unor funcții concrete ale statului și nu ar trebui să înlocuiască sau să substituie alte sfere;
2) crearea și funcționarea unui sistem de restricții și balanțe, astfel încât puterile să se controleze reciproc;
3) neadmiterea concentrării întregii puteri de stat în cadrul uneia dintre ramurile puterii, instituirii autocrației, cu alte cuvinte, a dictaturii unui singur sistem.
Separarea puterilor ca fenomen politic are loc nu în virtutea caracterului tradițional al acestui principiu de organizare a puterii de stat, ci rezultă în mod obiectiv din imposibilitatea exercitării puterii dintr-un singur centru de către un singur subiect al puterii. Este necesar să se țină seama și de caracterul eterogen al diferitelor formațiuni socio-economice.
În afară de interese comune, clasele și păturile sociale au și interese specifice, care pot fi reprezentate și implementate prin intermediul diferitelor structuri de stat. De aceea, în anumite etape ale evoluției sociale, separarea puterilor este posibilă nu numai în sens organizatorico-juridic, ci și socio-politic. Într-un stat democratic, poporul, care se prezumă de dreptul constituțional de a-și exercita puterea și de a soluționa anumite probleme manageriale prin intermediul instituțiilor democrației directe, oferă structurilor de stat un volum considerabil de competențe. Astfel, obiect al separării sunt nu numai funcțiile, ci și competențele atribuite, ceea ce ne îndreptățește să vorbim despre separarea puterilor.
Principiul separării puterilor este recunoscut drept unul din principiile constituționale fundamentale ale tuturor statelor democratice moderne. Aceasta, însă,nu înseamnă nicidecum că el este stipulat expres în textul legii fundamentale. Principiul în cauză se materializează în edificarea mecanismului de exercitare a puterii, iar existența reală a separării puterilor este confirmată sau infirmată de practica formării și funcționării acestuia.
Teoria și practica separării puterilor nu prevede abilitarea vreuneia dintre ramurile puterii de stat cu funcții și competențe de autoritate supremă. În contextul celor menționate, nu putem să nu fim de acord cu punctul de vedere, potrivit căruia „unitatea și integritatea statalității nu permit abordarea problemei sub aspectul ce putere este mai importantă și mai „imperioasă”. Niciuna dintre ele nu poate exista fără celelalte. În acest sens, încercările de concentrare a funcțiilor executive la nivelul autorității legislative sau invers sunt inutile … ” (Бачило, 1993, p. 28).
Conceptul de „separare a puterilor”, pe de o parte, este relative univoc, el presupunând delimitarea ramurilor puterii în putere legislativă, executivă și judecătorească, iar pe de altă parte – neunivoc, deoarece această separare este cât se poate de convențională și adeseori contradictorie. Gradul de separare a puterilor poate fi privit ca un indiciu al caracterului democratic al statului constituțional.
Astfel, principiul separării puterilor nu contravine principiului unității puterii. El neagă autocrația. Unitatea puterii implică interacțiunea și cooperarea interesată acelor trei ramuri ale puterii, prevenirea concentrării întregii puteri într-una din ramurile puterii și instituirii dictaturii.
Elucidarea esenței parlamentarismului necesită de asemenea luarea în considerare a corelației dintre parlamentarism și formele de guvernare. Asupra acestui subiect există, însă, puncte de vedere diferite. În literatura științifică deseori se folosesc expresii ca „forma prezidențială de guvernare” sau „forma parlamentară de guvernare”.
În funcție de izvorul formal al puterii, de modul de organizare a acesteia și de statutul juridic al șefului statului, există două forme principale de guvernare: monarhică și republicană. În cadrul acestor două forme de guvernare, în baza acelorași criterii, pot fi distinse diferite varietăți ale formelor de guvernare. În monarhii pot fi distinse forma absolută, duală, parlamentară de guvernare; în republici pot fi distinse forma prezidențială, parlamentară și prezidențial-parlamentară (Lijphart, 2001, p. 203).
Din analiza literaturii politice se poate conchide că nu toți cercetătorii sunt de acord cu clasificarea de mai sus a formelor de guvernământ. Spre exemplu, N.A. Saharov consideră că din perspectiva terminologiei științifice ar fi mai corect să se vorbească despre sisteme de guvernare parlamentar-prezidențiale, semi-prezidențiale, parlamentare, decât despre varietățile formelor de guvernare (Сахаров, 1994, pp 3-5). În viziunea noastră, ar fi de preferat punctul de vedere, potrivit căruia formele republicană și monarhică de guvernare ar trebui să fie analizate drept noțiuni generice, iar formele de guvernare parlamentară, prezidențială, semi-prezidențială – doar ca varietăți ale formei republicane de guvernare și relația dintre ele – ca între general și particular (Хутинаев, 1994, p. 5).
Astfel, în corelația „formă de guvernare – parlamentarism”, forma de guvernare (monarhie, republică) este primară. Parlamentarismul este una dintre varietățile formelor de guvernare, și nu o formă de guvernare în sensul politic al acestui cuvânt. Este caracteristic faptul că într-o serie de țări sistemul parlamentar este cât se poate de compatibil cu o astfel de formă de guvernare ca monarhia și este calificat adesea drept monarhie parlamentară.
Perceperea parlamentarismului doar ca o varietate a formelor de guvernare este evident insuficientă. Parlamentarismul este un fenomen multiaspectual, cu o structură internă complexă, înglobând în sine elemente interdependente. Parlamentarismul definește și organizarea vieții publice, nivelul de asigurare a drepturilor, obligațiilor și libertăților cetățenilor, adică gradul de democratizare a societății. În consecință, despre parlamentarism se poate vorbi exclusiv în corelație cu guvernarea democratică, deși și în regimuri autoritare pot exista parlamente (de exemplu, în Uganda, Indonezia). Reducerea parlamentarismului doar la una din formele de guvernare, caracterizată de nivelul de subordonare reciprocă a parlamentului, guvernului și șefului statului, nu este, însă, suficientă. În principiu, se poate admite faptul că parlamentarismul, caracterizându-se printr-o anumită universalitate, este capabil să dobândească diferite forme, în funcție de natura statului, de eforturile social-politice și economice.
Pentru a elucida esența conceptului de „parlamentarism”, este necesar să se pună anumite accente în lanțul „parlamentarism – parlament”. Uneori prin parlamentarism se subînțelege teoria și practica funcționării parlamentului. În literatura de specialitate sunt frecvente, însă, și interpretările extinse ale parlamentarismului, identificarea acestuia cu democrația reprezentativă în ansamblu, asimilarea lui cu „capacitatea organului reprezentativ al puterii de stat de a discuta liber și de a lua decizii politice sub formă de legi” (Евзеров, 1999, p.83). Putem fi de acord sau nu cu acest raționament, însă un lucru este incontestabil: fără parlamentarism nu există democrație, iar parlamentarismul nu există fără parlament.
Parlamentarismul apare și există atunci când parlamentul este învestit cu puteri legislative, cu atribuții privind alegerea guvernului, controlul asupra activității lui și a altor organe ale puterii executive, demisia acestora, precum și demisia șefului statului. Astfel, este legitim să vorbim despre parlamentarism atunci când, în afară de parlament, există un sistem de guvernare a societății, caracterizat prin:
a) delimitarea certă a funcțiilor legislative și executive;
b) poziția dominantă (privilegiată) a parlamentului, organul reprezentativ (legislativ), în raport cu alte autorități publice.
Cu toate acestea, suntem întru totul de acord cu opinia cercetătorilor moderni că existența parlamentului în sistemul autorităților publice nu înseamnă nicidecum existența unui parlamentarism pe baze solide, adică pentru un parlamentarism autentic este necesar ca organul reprezentativ al poporului să fie abilitat cu o serie de competențe, inclusiv:
1) alegerea deputaților în cadrul unor alegeri generale libere, ceea ce constituie principala garanție a nivelului înalt de reprezentativitate a acestui organ de stat;
2) autonomia și independența în sistemul de separare a puterilor;
3) nivelul înalt al competențelor parlamentului în procesul de soluționare a problemelor administrației publice și … în procesul de legiferare (Романов, 1998, p. 131).
Parlamentul trebuie privit ca bază a parlamentarismului – un sistem democratic special de organizare și funcționare a puterii supreme de stat, bazat pe principiile separării puterilor și supremației legii, în care parlamentului, cu prerogativele sale legislative, reprezentative și de control, îi revine locul principal în sistemul politic.
În linii generale parlamentele tuturor țărilor au funcții similare, iar rolul lor principal în sistemul puterii de stat se caracterizează prin următoarele:
– în primul rând, parlamentul este organul național reprezentativ și instituțional suprem, care reprezintă interesele, tendințele politice și starea de spirit din societate. El îndeplinește funcția de îmbinare a suveranității poporului cu puterea de stat, arătând izvorul real al puterii. Anume reprezentativitatea populară oferă sistemului de conducere a statului un caracter democratic, iar Parlamentului – o largă accesibilitate și deschidere socială;
– în al doilea rând, parlamentul este abilitat cu competențe legislative. În practică, prin aceste competențe sunt puse în aplicare principiile suveranității poporului și ale parlamentarismului democratic. Anume parlamentul este acela care creează stratul primar al statului de drept, cadrul normativ și juridic pentru asigurarea activității vitale a omului și a societății în ansamblu;
– în al treilea rând, parlamentul, ca organ reprezentativ, este cea mai importantă instituție din triada puterilor separate și este dotat cu capacități reale de a influența fiecare element al acestei triade, inclusiv la toate nivelurile puterii de stat. Identificarea nevoilor sociale, concentrarea și prioritizarea intereselor publice, abordarea lor deschisă transformă parlamentul într-o arenă publică pentru depășirea contradicțiilor dintre diferitele autorități, dintre stat și societatea civilă. Parlamentul este singurul loc în care interesele diferitelor clase, pături și grupuri sociale în sistemul puterii de stat pot fi dezbătute și susținute public;
– în al patrulea rând, parlamentul este cel mai important element al sistemului de formare, asigurare juridică și implementare practică a politicii externe a statului. Promovarea de către parlamentari a politicii externe active este o condiție indispensabilă a parlamentarismului eficient;
– în al cincilea rând, este important să ținem cont de faptul că parlamentul dispune de anumite competențe de control asupra activității guvernului și a altor organe supreme ale puterii de stat, pentru ajustarea cursului acestora. Competențele de control, cu care sunt dotate parlamentele din diferite țări,sunt, desigur, diferite, dar absolut obligatorii, căci fără control parlamentar, ca cea mai importantă formă de control social, este dificil să vorbim despre democrație și natura juridică a statului (Охотский, 2002, p. 4-5);
– în cele din urmă ne vom referi la funcția ideologică. Acționând ca o fortăreață a democrației, parlamentele conving cetățenii de avantajele sistemului existent sau invers. Aceste obiective sunt realizate prin intermediul publicațiilor organelor parlamentare, mesajelor propagandistice, deplasărilor în țară și străinătate, manipulării opiniei publice prin intermediul mass-media, întâlnirilor cu alegătorii etc.
Pe lângă îndeplinirea anumitor funcții, Parlamentul, ca element-cheie al parlamentarismului, are și anumite particularități și caracteristici calitative, fără de care parlamentarismul nu se poate afirma ca sistem. Acestea sunt supremația legii, independența relativă a parlamentului, separarea și echilibrul competențelor tuturor ramurilor puterii, existența unui sistem de restricții și balanțe, reprezentativitate, nivelul înalt de competență legislativă, capacitatea de a asigura în mod real drepturile și libertățile cetățenilor. Caracteristicile calitative de mai sus ne permit să apreciem parlamentarismul drept o instituție juridică specifică de realizarea intereselor tuturor păturilor și grupurilor sociale.
Cu toate acestea, existența unui organ legislativ reprezentativ încă nu înseamnă existența parlamentarismului ca instituție social-politică specială a unei societăți civilizate moderne. Parlamentarismul este un sistem multilateral mult mai complex de organizare a puterii de stat decât existența parlamentului și simpla separarea puterilor.
Referindu-se la natura guvernării reprezentative, care constituie esența parlamentarismului ca instituție a sistemului politic, J. S. Mill releva importanța participării directe a poporului la procesul de legiferare, prezentând principiul reprezentativ drept o alternativă a birocrației (Mill, 1988, p. 38-40). În realitate, principiul liberal al guvernării reprezentative este asociat istoric cu apariția parlamentarismului și oferă parlamentului posibilitatea de a exercita controlul public asupra organelor guvernamentale.
Este de remarcat punctul de vedere al cercetătorului N.M. Korkunov despre sistemul de reprezentare a poporului, care a redus toate formele acesteia la trei tipuri principale:
1) reprezentare juridică personală;
2) reprezentare prin procura guvernului;
3) reprezentare electivă (Коркунов, 1914, p. 420).
Reprezentarea juridică personală (așa-numita reprezentare a stărilor) a fost una răspândită în Evul Mediu. În condițiile societății moderne, când tagmele sociale au încetat să mai existe, și această formă de reprezentare a încetat practic să existe.
Reprezentarea prin procura guvernului nu este altceva decât numirea de către guvern a unei persoane pentru exercitarea unor funcții de stat.
Cel mai răspândit și cel mai bun sistem este sistemul de reprezentare electivă. Această reprezentare oferă o oportunitate reală ca interesele publice și starea de spirit din societate să se reflecte în structura instituțiilor statului. Numai reprezentativitatea populară poate garanta că cadrul legal creat de stat va fi întotdeauna în conformitate cu spiritul juridic al poporului–izvorul oricărui drept.
În opinia noastră, clasificarea lui N.M. Korkunov ar trebui să fie oarecum detaliată. Reprezentarea electivă trebuie înțeleasă în sens larg și în sens îngust. În primul caz, sistemul de reprezentare va cuprinde toate organele de stat, funcționarii, la alegerea cărora, într-un fel sau altul, participă populația statului. Această divizare se bazează pe principiul alegerii autorităților publice de către cetățeni. În cel de-al doilea caz, prin reprezentare se va subînțelege crearea unor organe colegiale, constituite din reprezentanți aleși de popor, adică organe care aparțin ramurii legislative a puterii. Anume reprezentarea electivă se află la temelia sistemului parlamentar (de partid) modern, care pornește de la ideea că, „beneficiind de o autoritate mai mare și fiind cei mai corecți, reprezentanții poporului sunt purtători de cuvânt ai nevoilor și dorințelor oamenilor, pot rezolva în cunoștință de cauză treburile statului și, de asemenea, pot propune alegerea persoanelor cărora urmează să le fie încredințată administrarea directă” (Мижуев, 1906, p. 4).
În evoluția parlametarismului pot fi evidențiate trei semnificații semantice ale principiului fundamental al parlamentarismului:
1) delegarea competențelor;
2) „tipicitatea”, adică posedarea caracteristicilor tipice, medii ale unui anumit grup de persoane;
3) simbolul.
În viziunea noastră, reprezentarea populară ca simbol real al democrației ar trebui să includă nu numai dreptul la libera alegere a persoanelor împuternicite și delegarea competențelor, ci și posibilitatea reală de a controla activitatea reprezentanților lor.
Componența parlamentului este determinată de voința exprimată a poporului. Aceasta înseamnă că puterea supremă aparține poporului, că puterea parlamentară acționează ca putere autorizată de popor – suveranul puterii. În virtutea acestui fapt, parlamentul reprezintă suveranitatea populară. El este chemat să exprime voința poporului și să prioritizeze interesele.
În accepțiunea noastră, pentru înțelegerea profundă a esenței democrației, este foarte importantă interpretarea corectă a reprezentativității ca „simbol”. Parlamentul simbolizează democrația, iar în cazul unei amenințări la adresa sistemului democratic, anume parlamentul, ca simbol al acestui sistem, este primul care este expus atacului.
Astfel, participarea politică este doar o caracteristică „externă” a parlamentarismului, în timp ce funcționarea instituțiilor reprezentative și natura interacțiunii acestora cu alte elemente ale sistemului politic, inclusiv cu societatea civilă, reprezintă elementul principal al acestuia. În viziunea noastră, despre existența parlamentarismului se poate vorbi numai în cazul existenței unui sistem special, în care acesta are capacitatea și nu doar formal, ci în mod efectiv de a-și exercita funcțiile, ocupând un loc adecvat în sistemul politic al țării.
În multe definiții moderne ale parlamentarismului ca atribut independent al acestui fenomen lipsește sistemul de partide de tip parlamentar. Între timp, acest atribut este unul din elementele-cheie ale întregului sistem al parlamentarismului.
Trebuie remarcat faptul că în condițiile lipsei partidelor parlamentare în sistemul politic al țării, care ar trebui să considere ca primordiale activitățile lor legislative în parlament și să fie pregătite să coopereze între ele, precum și pe deplin conștiente de responsabilitatea ce la revine pentru stabilitatea întregului sistem politic, însăși existența Parlamentului nu este suficientă și nu permite să se vorbească despre existența parlamentarismului.
În știința constituțională, prin partid, de obicei, se înțelege o „asociație liberă de cetățeni, uniți în mod permanent prin interese li idei comune, de caracter general, asociație ce urmărește, în plină lumină publică, a ajunge la puterea de a guverna pentru realizarea unui ideal etic social” (Gusti, 1922, p. 4). Legislația națională interpretează noțiunea de partid politic drept: „…asociaţie benevolă, cu statut de persoană juridică, ale cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activităţi comune şi în baza principiului liberei participări, contribuie la conceperea, exprimarea şi realizarea voinţei lor politice”(Legea Nr. 294, art. 1).
Indiferent de modul de definire a partidelor, trebuie să menționăm o serie de caracteristici care fac din partidele politice un element constitutiv al sistemului politic deosebit:
– partidele sunt participanți la viața politică care exprimă și promovează interesele diferitelor straturi și categorii sociale;
– întotdeauna prezintă obiectivele sale ca fiind expresia intereselor generale ale societății, susțin că de vor reuși, vor exercita puterea în interesul general al cetățenilor;
– pentru a-și realiza obiectivele, numesc candidați în alegeri, în numele partidului;
– partidul se remarcă prin organizarea sa formală (este o organizație, având militanți aderenți sau susținători, care funcționează pe baza unor norme proprii cuprinse în statut etc)
– în marea majoritate a cazurilor, principalul obiectiv social al partidului ține de cucerirea sau conservarea puterii. (Guceac, 2004, p.147).
Deci, pentru realizarea funcției lor principale, partidele participă activ la alegeri, din rândul reprezentanților lor este formată componența parlamentului, care, în esență, este delegată de alegători. În cadrul activității lor parlamentare, partidele contribuie la realizarea uneia dintre principalele funcții ale acestei autorități, care rezidă în reprezentarea intereselor. Cu alte cuvinte, putem afirma că parlamentul își exercită atribuțiile prin activitățile practice ale partidelor politice, ceea ce denotă strânsa lor interacțiune.
Fără a intra în detalii despre natura partidelor și despre clasificarea lor, vom releva că „parlamentul și guvernul sunt ca două mașini, puse în funcțiune de un motor – partidul. Puterile executivă și legislativă sunt o fațadă constituțională, în realitate, însă, partidul este acela care deține întreaga putere” (Duverger, 2002, p. 475).
În contextul acestui compartiment, principala problemă relevantă din punctul de vedere al cercetării este legată de elaborarea unei viziuni teoretice și de aplicarea conceptului de parlamentarism.
Conceptul de „parlamentarism” este unul destul de amplu. Numai în cazul cumulării unor astfel de caracteristici și condiții ca existența instituției puterii reprezentative (legislative), formate pe baza alegerilor libere cu participarea partidelor politice și exprimând interesele întregii societăți; principiilor constituționale ale separării puterilor și supremației legii, existenței unei societăți civile, caracterizate prin democratism și o cultură politică și juridică înaltă a cetățenilor – se poate vorbi despre parlamentarism ca o stare de solidaritate între parlament, reprezentantul societății și poporului, și puterea executivă, în scopul afirmării și dezvoltării echității sociale și ordinii de drept.
La definirea parlamentarismului, mulți cercetători moderni subliniază în special primatul valorilor democratice.
Fiind întru totul de acord cu faptul că la baza parlamentarismului se află valorile democratice general-umane, considerăm, totuși, că parlamentarismul este, mai presus de toate, un fenomen concret al vieții sociale a multor state din lumea contemporană și nu un sistem amorf de idei. Prin urmare, în viziunea noastră, parlamentarismul este un sistem de organizare și funcționare a puterii de stat, bazat pe principiul separării puterilor și supremația legii, în care parlamentul liber ales cu participarea partidelor politice deține o poziție formal privilegiată.
Astfel, printre cele mai importante elemente ale parlamentarismului pot fi distinse următoarele: respectarea principiului separării puterilor; supremația necondiționată a legii; existența parlamentului ca instituție legislativă și reprezentativă; sistemul de partide politice de tip parlamentar; procesul democratic de formare a parlamentului și transparența acestuia.
*Acest articol a fost publica în culegerea materialelor de la CONFERINŢA ŞTIINŢIFICO-PRACTICĂ INTERNAŢIONALĂ „STATUL, SECURITATEA ŞI DREPTURILE OMULUI ÎN CONDIŢIILE SOCIETĂŢII INFORMAŢIONALE”, eveniment organizat în contextul a 70 de ani de la adoptarea DUDO, 13-14 decembrie, Chişinău.
Referințe bibliografice:
- Abert I. Melone, Creatig Parliamentary Government: The Transition to democracy in Bulgaria, Columbus, 1998, p. 79
- Georges Bureteau, Traité de science politique, Paris, 1977. p. 28.
- Guceac I., Curs elementar de drept constituțional, Ch.: S.n., 2004, p. 147
- Gusti D., Partidul politic / Doctrinele partidelor politice, Institutul social român, București: Cultura națională, 1922, p.4
- Hubit K. Scott, Parliaments and PR process, NY., 2004, p.23
- Jennings I., Cabinet Government, Cambridge, 1959., p. 472.
- Legea RM nr. 294 din 21.12.2007 privind partidele politice // Monitorul oficial al RM nr. 42-44 din 29.02.2008
- Lijphart A., Patterns of democracy. Government Forbs and Performance in thirty-six countries, London, 2001, p. 203.
- Rosenthal A., Loomis H., Hibbing J., Kurts K., Republic on trial: the case for representative democracy, 2003, p.47.
- Алеманн У. фон, Парламентаризм // Политология. Вып. 3, М., 1993, с. 22.
- Бачило И.Л., Факторы, влияющие на государственность // Государство и право, 1993, № 7, с.28.
- Большой энциклопедический словарь, М., 1997. С. 880
- Гамильтон А., Федералист. Полит эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея / Гамильтон А.М., 2000, с. 73.
- Дайси А., Основы государственного права Англии., М., 1905, с. 45.
- Даль Р. А., Введение в теорию демократии, М., 1992, с. 54
- Дилигенский Г.Г., Что мы знаем о демократии и гражданском обществе // Pro et contra. Осень, 1997, т.2, с.15.
- Дюверже М., Политические институты и конституционное право// Антология мировой политической мысли., М. 1997, Т.2, с. 646-647.
- Дюверже М., Политические партии, М., 2002, с. 475.
- Евзеров Р.Я., Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность, 1999, №1, с.83.
- Коркунов Н.М., Русское государственное право, СПб., 1914, с.420.
- Крылов Б.С., Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе., М., 1963, c. 3.
- Леше П., Опыт парламентаризма Германии /Роль парламента в демократическом государстве. Материалы научно-практической конференции, Барнаул, 1999, с. 51.
- Линц Х., Опасности президентства // Полис, 2001, №5, с. 54
- Мижуев П.Г., Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы, СПб., 1906, с.4.
- Милль Дж. Ст., Размышления о представительном правлении, Benson.., Vermont., 1988, С. 38-40.
- Миронов О.О., Истоки российского парламентаризма //Представительная власть. 1996. №4-5, с. 100.
- Миронов С.М., Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня., 2000, №2.
- Охотский Е.В., Государственная служба в парламенте. Отечественный и зарубежный опыт, М., 2002, с.4-5
- Политология: энциклопедический словарь / Общ. Ред. И сост., Ю.И. Аверьянов, М., 1993, с. 94.
- Полянский И., Комарова В., Реализация принципа разделения властей // Юрист, 2000, №12, с. 12.
- Романов Р.М., Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал, 1998, № 4, с. 225
- Романов Р.М., Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Полис, 1998, № 5, с. 131.
- Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире, М.,1994, с. 3-5.
- Соколов К.Н., парламентаризм. Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. с. 411.
- Страшун Б.А., Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.2. М., 1995, с. 6-7.