Nicolae Coșleț

*Acest articol a fost publicat în cadrul Culegerii comunicărilor din cadrul Conferinței științifice națională cu participare internațională „REALITĂȚI ȘI PERSPECTIVE ALE ÎNVĂȚĂMÂNTULUI JURIDIC NAȚIONAL” din 1 și 2 octombrie 2019, organizată cu ocazia aniversării de 60 de ani ai Facultății de Drept a Universității de Stat din Moldova.

Dreptul internațional afirmă egalitatea suverană a statelor. Acest lucru înseamnă că toate statele au aceleași drepturi și obligații, indiferent de situațiile care apar: dreptul de a acorda cetățenie, dreptul de a dezvolta armata sa proprie, dreptul de a alege în mod liber regimul politic, economic și social, obligația de a respecta suveranitatea altor state, obligația de a respecta dreptul internațional etc.

După cum am observat mai sus, dreptul internațional clasic se bazează pe suveranitatea statelor. La rândul său, Carta Națiunilor Unite menționează, printre principiile care guvernează Organizația Mondială, în primul rând principiul egalității suverane: “Organizația se bazează pe principiul egalității suverane al tuturor membrilor săi (alin. (1) art. 2)” [1,  p. 86]. În ceea ce privește Tratatul de instituire a Comunității Europene (Roma, 25 martie 1957), preambulul se referă la “principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite (ONU)” cu privire la solidaritatea care leagă Europa și teritoriile de peste mări, și Tratatul Uniunii Europene (Maastricht, 7 Februarie 1992) se referă la fel la acest principiu.

Este unanim acceptat, și acest lucru a devenit un lucru obișnuit, chiar banal, că suveranitatea este un concept devalorizat în prezent, atât în relațiile internaționale cât și în dreptul internațional.

Doctrinarii internaționaliști care sunt interesați de viața internațională se concentrează de bună voie pe ideea de “mondializare” a economiei și “globalizare” a problemelor internaționale. Situația actuală pe plan internațional demonstrează presupunerile lor. Această globalizare care este “rezultatul progresului tehnic în sectoarele transporturilor și comunicațiilor” și care “permite universalizarea pieței” [2, p. 625 și 626], se reflectă în criza statului suveran și devalorizarea granițelor naționale din punct de vedere economic și, de asemenea juridic. Prin urmare, corporațiile transnaționale și organizațiile non-guvernamentale implementează strategiile lor în lumea globalizată. Probabil am putea spune că aceste fenomene sunt foarte vechi, chiar dacă acestea au luat o amploare fără precedent mai cu seamă în prezent. De la sfârșitul secolului XIX-lea și începutul secolului XX-lea, accentul se pune tot mai des pe internaționalizarea relațiilor dintre state.

Este adevărat că ne aflăm la etapa de trecere de la solidaritatea de facto la solidaritatea impusă, adică, în cele din urmă, observăm dezvoltarea imperialismului prin negarea suveranității statelor sau o pierdere de suveranitate al lor în favoarea unui singur stat. Istoria relațiilor internaționale dezvoltate după 1945, cu lumea împărțită în două blocuri opuse, ne oferă un bun exemplu. Odată cu dispariția Uniunii Republicilor Sovietice Socialiste (URSS), globalizarea reflectă victoria unei singure superputeri, care la baza apariției sale pe plan internațional a preluat, în beneficiul său unic, suveranitatea altor state pentru a forma însăși URSS-ul. În Europa, eliminarea tuturor frontierelor interne din Uniune (articolul B din Tratatul de la Maastricht, în prezent art. 2 din Tratatul de la Amsterdam), precum și crearea unei piețe unice numită “piața internă” [3, art. 3] (lit. (c), art. 3 din Tratatul de instituire a Comunității Europene) a atras critici puternice apărătorilor suveranității de stat.

Este adevărat că devalorizarea conceptului de frontieră pe plan internațional și dispariția frontierelor interne din Europa, poate da naștere unor probleme, în special în ceea ce privește lupta împotriva criminalității sau a imigrației, controlul transfrontalier. Dar nu ar fi corect să concluzionăm că statul și-a pierdut suveranitatea în aceste domenii.

Suveranitatea, contrar opiniei susținute de unii autori, nu este o putere absolută. După cum sa menționat de către marele avocat francez Jules Basdevant, încă în momentul Ligii Națiunilor “statul este cea mai înaltă autoritate din odinea juridică actuală; această autoritate este autoritatea supremă; o numim autoritate supremă deoarece nu există nici o altă autoritate care are competența de a dicta sau a-și impune puterea” [4, p. 578].

Mai mult, conceptul de suveranitate nu este o noțiune permanentă. În cazul în care statele au crezut că vor găsi în alin. (7), art. 2 din Carta ONU un zid de apărare împotriva atingerilor aduse suveranității lor, interpretarea, care a fost dată de organismele ONU (Consiliul de Securitate (CS), Adunarea Generală (AG)) a arătat că de fapt nu este cazul și că suveranitatea totuși este relativă. Chiar și fără un drept real de interferență, putem vedea că diferența dintre conflictele internaționale și cele interne tind să dispară. CS a recurs din ce în ce mai des la articolul 39 și capitolul VII, în situațiile interne, fără implicații internaționale directe, care demonstrează ideea suveranității restrânse ale statelor. La fel și jurisprudența tribunalelor penale internaționale pentru fosta Iugoslavie și pentru Rwanda a confirmat ștergerea limitei dintre conflictele internaționale și conflictele interne în dreptul internațional umanitar. Crearea instanțelor penale internaționale pot fi considerate, în sine, ca acele instanțe care violează suveranitatea juridică a statelor, ceea ce explică multiplele rezistențe din partea statelor care se consideră “suverane” în acest domeniu, în special în ceea ce privește arestarea inculpaților sau audierea în calitate de martori ai unora dintre resortisanții lor.

Suveranitatea statului este deci atacată din toate părțile. Cu toate acestea, situația unui stat membru într-o organizație internațională, chiar și integrat la Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) sau Uniunea Europeană (UE), încă mai lasă loc pentru suveranitate, adică, ea permite statului să-și păstreze ultimul cuvânt.

Un stat nu poate deveni membru al NATO și/sau UE în mod unilateral, arătând dorința de a dobândi această calitate. Ea trebuie să urmeze o procedură, care poate părea restrictivă, nu numai de către statele acestor organizații, dar și de către țările candidate. Deși procedura este diferită în NATO și în cadrul UE, ea se realizează în cele din urmă în baza unui acord între toate părțile interesate, prin urmare, printr-o manifestare a suveranității.

Curtea Permanentă de Justiție Internațională a amintit în mod oportun, în prima sa hotărâre că încheierea unui tratat constituie exercitarea suveranității de către un stat, chiar dacă tratatul limitează puterile sale. Curtea refuză să vadă în încheierea oricărui tratat prin care un stat se angajează să facă sau să nu facă ceva, în detrimentul suveranității sale. Fără îndoială, orice convenție care creează o obligație de acest gen plasează o restricție asupra exercitării drepturilor suverane ale statului, în sensul ca să fie exercitată într-o anumită direcție. Dar dreptul de a intra în angajamentele internaționale este un atribut al suveranității statului [5, p. 25]. În cazul în care suveranitatea statului care aderă la o organizație internațională este întotdeauna respectată, deoarece implică, prin definiție, un act voluntar, cu toate acestea, respectarea suveranității statelor deja membre ale organizație poate fi încălcată în cazul în care admiterea se decide cu majoritatea membrilor și nu în unanimitate cum este cazul ONU (art. 4, 18 și 27 din Cartă).

Articolul 10 din Tratatul Atlanticului de Nord prevede o invitație din partea statelor părți și aderarea din partea candidatului. Invitația trebuie să rezulte dintr-un “acord unanim” și se înregistrează într-un protocol de aderare la tratat (de exemplu, protocolul din 22 octombrie anul 1951 Grecia și Turcia, Protocolul din 23 octombrie 1954 Republica Federală Germania). Înainte că țara solicitantă să poată depune cererea de aderare la Guvernul Statelor Unite ale Americii, toate statele membre trebuie să ratifice protocolul.

În ceea ce privește Tratatul de la Maastricht, articolul O, în prezent articolul 49 din Tratatul de la Amsterdam, a unificat procedura de aderare. Aceasta include o etapă la nivel de comunitate, printr-o decizie în unanimitate a Consiliului, și o etapă interstatală, care are la bază un acord între statele membre și statul solicitant pentru stabilirea condițiilor de admitere și adaptările necesare în cazul tratatelor pe care se întemeiază Uniunea. Suveranitatea tuturor statelor, membrilor și ale statelor candidate, este respectată perfect deoarece acordul trebuie să fie ratificat de către acestea, în conformitate cu normele lor constituționale. Aceasta nu este o prerogativă pur formală, după cum ne-a demonstrat exemplul Norvegiei, care de două ori a renunțat să se alăture Comunității Europene. Suveranitatea statului candidat, este deci respectată până la faza finală de aderare, în special în cazul în care opinia publică consideră că condițiile de aderare, așa cum au fost negociate, nu sunt satisfăcătoare.

Este adevărat că printre condițiile de aderare se includ în mod tradițional și respectul “acquis-ului UE”. Această condiție poate părea foarte restrictivă pentru țara solicitantă și reprezentând un obstacol în exercitarea suveranității pe plan economic și juridic. Candidatul trebuie să accepte, într-adevăr, nu numai normele cuprinse în tratate, dar și legislația în ansamblu care vine din partea UE. Această obligație este foarte grea și dificilă pentru țările candidate. Tocmai de aceea statele candidate au implementat reformele necesare cu mult timp aderării efective: este exemplul în special al Poloniei și statele cu care Uniunea Europeană a decis să înceapă negocierile înainte ca acestea să fie membre ale Comunității (inclusiv Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria și Slovenia). De asemenea, trebuie remarcat faptul că candidații au obținut întotdeauna o perioadă de tranziție, uneori foarte lungă, care are menirea unei adaptări al statului la noua lor situație economică și juridică.

Conceptul de “acquis” a fost evidențiat în principal, în cadrul comunitar, dar cu toate acestea el se regăsește și în cadrul NATO. Se poate spune chiar că respectarea acquis-ului de către statele în curs de aderare este un principiu general de drept al organizațiilor internaționale: statele care devin membri ai unei organizații internaționale nu acceptă numai drepturile și obligațiile care decurg direct din memorandum, dar, de asemenea, si acelea care provin din legislația Organizației. Acest lucru este valabil și pentru ONU, UE sau NATO. În ceea ce privește aceasta din urmă, problema acquis-ului este mai puțin acută decât pentru UE, dar cu toate acestea ea există.

La fel cum statul își exercită suveranitatea sa la etapa aderării sale la o organizație internațională, el, statul în calitate de membru, în cadrul acestor organizații internaționale, își exercită suveranitatea. Acest lucru se reflectă în regulile care guvernează procesul de luare a deciziilor, dar și în cele care fixează domeniile în care organizația este competentă lăsând astfel statelor dreptul de a decide asupra unor probleme.

În ceea ce privește procesul de luare a deciziilor în cadrul NATO, observăm că ele se supun regulii de unanimitate, în special Consiliului, singurul organism instituit prin Tratatul Atlanticului de Nord [6, art. 9]. Deliberările consiliului pot fi considerate ca fiind decizii sau ca adevărate acorduri în formă simplificată, dar, în orice caz, nu există nici o predare a suveranității din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, dezvoltarea organismelor subsidiare instituite de către Consiliu a condus la crearea unei structuri militare extrem de integrată care poate da impresia că suveranitatea statului este probabil absorbită. Cu toate acestea, vedem că pentru intervenția NATO într-un stat, cum a fost cazul, de exemplu, în fosta Iugoslavie, ne demonstrează faptul că este încă necesar acordul statelor membre. Cu siguranță, în conformitate cu tratatul de la Washington, “părțile convin că un atac armat împotriva uneia sau mai multora dintre ele în Europa sau America de Nord, va fi considerat un atac împotriva tuturor” [6, art. 5], dar fiecare ia “în mod individual și în acord cu celelalte părți, toate acțiunile pe care le consideră necesare, inclusiv folosirea forței armate, pentru restabilirea și menținerea securității zonei Atlanticului de Nord” [6, art. 5]. Prin urmare, din conținutul acestui act, nu reiese în mod direct o intervenție din partea tuturor statelor membre, ceea ce ar pune în pericol respectarea egalității suverane a statelor, ba din contra oferă statului membru puterea de a decide singur exercitându-și suveranitatea deplină pe întreg teritoriu. Situația este diferită în cazul UE, deciziile luate de către UE sunt automat impuse statelor membre [7, art. 5].

În ceea ce privește Consiliul Europei (CoE) și UE, procesul de decizie a evoluat. Este extrem de complex și divers în dependență de materie. Tratatele prevăd ca pentru adoptarea deciziilor Consiliului este nevoie de o majoritate simplă, rar întâlnită în practică, o majoritate calificată, cel mai frecvent utilizată, sau în unanimitate [8, art. 205]. Cu toate că în general s-a ajuns la reducerea cazurilor în care este necesară unanimitatea, se observă totuși necesitatea obținerii acestei unanimități, care contribuie la păstrarea, în mare măsură, suveranității statelor. În plus, unanimitatea este impusă în cazul în care Consiliul dorește să se abată de la propunerea Comisiei [9, art. 250]. În cele din urmă, un stat poate invoca faimosul “compromis de la Luxemburg”, care a apărut în cursul crizei din 1965-1966 care este încă în vigoare, în ciuda discuțiilor care au avut loc referitor la această problemă. Acest compromis permite, în practică, unui stat membru să utilizeze un veto eficient pentru a se opune adoptării unei măsuri atunci când, în opinia sa, unele interesele naționale importante sunt puse în joc. Chiar dacă s-ar putea pune la îndoială legalitatea unei astfel de proceduri, ea a fost totuși o practică acceptată de către state și a devenit, probabil, o regulă obișnuită, o parte a acquis-ului comunitar [10, p. 283].

În cazul în care normele de procedură sunt linii extrem de eficiente pentru apărarea suveranității statelor, anumite norme cu privire la fond în dreptul comunitar “merg” în aceeași direcție. Este adevărat că influența dreptului UE pare a fi tot mai puternic resimțită cu titlu de exemplu putem menționa faptul că în interiorul CoE a fost introdusă moneda unică europeană, care în mod tradițional ține de atribuția statului.

Cu toate acestea CoE se bazează pe principiul subsidiarității și cel al proporționalității care de altfel au menirea de a garanta statelor membre suveranitatea lor în domeniile rezervate, domenii în care doar statele sunt competente necătând la faptul că odată cu aderarea lor la CoE, statele au cedat din unele competențe în folosul comunității.

Observăm că egalitatea suverană a statelor, stabilită de către dreptul internațional, este în mare parte, un principiu protector al celor slabi împotriva celor puternici. Acest principiu al egalității suverane a statelor încă nu conferă drepturi egale între state, ele fiind influențate politic, economic sau militar.

Carta ONU enumeră, implicit, drepturile inerente suveranității statelor membre, care de altfel nu sunt întotdeauna respectate, într-o situație de inegalitate a statelor. Desigur, exercitarea acestor drepturi este supusă unor restricții care afectează în principal relațiile dintre state. Este vorba despre obligațiile statelor care au scopul de a limita exercitarea suveranității lor în raport cu alte state.

Aceste drepturi sunt consacrate atât în Cartă, în mod general, cât și în cadrul fiecărui organism al ONU, în mod particular. Pentru a vedea mai cu seamă care totuși sunt drepturile statelor în cadrul ONU ne vom referi la organul cel mai important din cadrul acestei organizații și anume la Consiliul de Securitate.

În cadrul Consiliului de Securitate drepturile statelor sunt enumerate în Carta din 29 iunie 1945. Unele din ele sunt definite clar pe când altele nu au fost definite. Conform capitolul V din Cartă drepturile statelor membre si cele care nu sunt parte la tratat sunt egale.

Drepturile statelor le găsim în alin. (1), art. 2 din Cartă, care include:

– Dreptul la reprezentare. Acest drept este consacrat în alin. (3), art. 23 din Cartă. Această dispoziție dă dreptul fiecărui stat membru al ONU să fie, în conformitate cu alin. (1), art. 23, un membru al CS și de a avea un reprezentant în acest organ.

Spre deosebire de AG, care se reunește o dată pe an, Consiliul de Securitate în atribuțiile sale are reuniuni periodice și reuniuni de urgență, ceea ce demonstrează caracterul său de un organism permanent.

– În ceea ce privește drepturile de vot, în baza principiului democrației internaționale, un stat are dreptul la un vot conform alin. (1), art. 27 din Chartă. Acest principiu, după cum se menționează, nu este deloc eficient luând în considerație exemplele altor Organizații Internaționale Guvernamentale (Organizația Internațională a Muncii (OIM), Fondul Monetar Internațional (FMI), Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BIRD), Corporația de Finanțare Internațională (IFC), Asociația Internațională de Dezvoltare (IDA), Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD)) unde dreptul la vot se acordă în baza altor criterii, iar in cazul CS există o inegalitate pentru că cei 5 membri permanenți au câte un drept de veto care de fapt au o importanță mai mare față de voturile celorlalți membri.
– Dreptul membrilor de a participa la reuniunile periodice ale Consiliului. Acest drept reiese din conținutul alin. (2), art. 28 din Cartă. Conform acestui drept statele membre au dreptul să fie reprezentați fie de către un funcționar al guvernului fie de o persoană numită expres în această funcție.

După cum putem observa, însăși dispozițiile ce reies din conținutul cartei demonstrează lipsa respectării principiului egalității suverane a statelor, statele totuși având diferite competențe în dependență de puterea sa economică, politică și/sau militară.

De fapt, alin. (1), art. 23 face o distincție între membrii permanenți și cei non-permanenți. Din aceste considerente, membrii au drepturi diferite în dependență de faptul dacă sunt membri inamovibili sau membri eligibili. Acest lucru este utopic din punct de vedere al includerii principiului egalității suverane a statelor în alin. (2), art. 1 și alin. (1), art. 2. Cu toate acestea, în prezent nu se știe care ar fi metoda și care ar fi criteriile care necesită a fi întrunite pentru a deveni membru permanent în cadrul CS în cazul în care statul nu a învins în cel de al 2-lea Război Mondial. Această logică pare a fi depășită deoarece în prezent sunt state diverse, mari și mici în funcție de dimensiunea lor, dar totodată sunt state care din punct de vedere economic, demografic, intelectual sunt cu mult mai dezvoltate decât unele state care sunt membri permanenți ai CS.

În prezent se simte necesitatea unei schimbări în cadrul CS al ONU. Este necesară o nouă modalitate de reprezentare al membrilor permanenți, care ar fi posibilă, de ce nu, printr-o rotație al statelor. Această rotație ar fi adevărata expresie a egalității suverane a statelor în cadrul CS, astfel statele se vor bucura de aceleași drepturi.

Referințe bibliografice:

[1] Jean Pierre Cot și Alain Pellet, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Paris : Economica, ed. 2. 1991.
[2] Jean Touscoz, Mondialisation et sécurité économique internationale (Quelques remarques juridiques et institutionnelles), Revue générale de droit international public, nr. 3, 1998.
[3] Tratatul de instituire a Comunității Europene, din 25 martie 1957.
[4] Jules Basdevant, Règles générales du droit de la paix, Académie de droit international de la Haye, Recueil des Cours, vol. III, 1936.
[5] Curtea Permanentă de Justiție Internațională, Wimbledon, Hotărîrea din 17 august 1923, seria A nr. 1.
[6] Tratatul Nord-Atlantic, Washington, 4 aprilie 1949.
[7] Tratatul privind Uniunea Europeană din 26 octombrie 2012.
[8] Tratatul de la Amsterdam din 1 mai 1999.
[9] Tratatul de la Lisabona din 1 decembrie 2009.
[10] Joël Rideau, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, Paris, ed. 2. 1996.